Yıl: 2003/ Cilt: 5 Sayı: 2 Sıra: 6 / No: 166 /     DOI:

Avrupa Birliği Ülkelerinde Aktif İşgücü Politikaları Ve İsveç Uygulama Sonuçları
Hayati KÖRPE
Dünya Bankası - Özelleştirme Sosyal Destek Projesi - İŞKUR Proje Takım Lideri

GİRİŞ

İşsizlik son 20 yıldır birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede artmış ve bu nedenle de en önemli ekonomik ve sosyal problemlerden biri olarak değerlendirilmiştir. İşsizliği azaltmak ve de mümkünse ortadan kaldırmak, bir çok hükümetin birincil amacı olmuştur. İşsizliği azaltmak için uygulanan toplam talep politikaları, bu problemi çözmek için yetersiz kalmıştır. Pasif işgücü politikaları ise, her zaman olmamakla beraber, işsizlikle mücadele yerine onun olumsuzluklarını ortadan kaldırmak gibi farklı işlevlere sahip olması nedeniyle, eksik ve yetersiz olarak değerlendirilmiştir. Bu nedenle Avrupa Birliği ülkeleri başta olmak üzere bir çok ülke işgücü piyasası aksaklıklarını azaltmak ve risk grubu olarak kabul edilen genç, özürlü, vasıfsız ve uzun dönemli işsizler için aktif işgücü piyasası programları çerçevesinde politikalar geliştirdiler ve uyguladılar. Bu politikaların işsizliği düşürme yönündeki beklentilerin yüksek olması nedeniyle ilgili bütün uluslararası kuruluşlar bu politikaları tavsiye etmektedir. Ülkeler GSYİH’nın görece önemli bir bölümünü bu politikalarının uygulanması için ayırmaktadır. Değişik ülkelerin uygulama sonuçlarının ortaya çıkması ve bunların değerlendirilmesi ile bu politikalar sorgulanmaya, daha verimli kullanımları için politika önerileri geliştirilmeye başlandı. Araştırma sonuçları bu politikaların geliştirilmesi ,uygulanması açışından bir başlangıç oldu. Bu alan birçok araştırmacının ilgisini çekmeye başladı. Çünkü teorik çerçeve belli olmasına rağmen; bu politikaların sonuçlarının izlenmesi, değerlendirilmesi ve bir geri bildirim ile tekrar politika aracı olarak kullanılması için izlenecek yöntemler yenidir. Bu yeni yöntemler kapsamında yapılan araştırma sonuçları, aktif işgücü programlarının yeniden daha esnek ve dinamik bir şekilde dizayn edilmesini önermektedir.

Bu yazı aktif işgücü piyasası politikalarının değişik dönemlerde farklı işlev ve yoğunlukta kullanımını, son 10 yıldır bu politikalar için yapılan harcamaları, değişik ülkelerde genel anlamda uygulanan aktif işgücü piyasası politika birleşenlerini inceleyerek, bu birleşenlerin uygulanması sonucu ekonomi üzerinde ne gibi sonuçlara yol açacağını teorik çerçeve içinde ele almıştır. Son olarak da, aktif işgücü piyasası politikalarının değerlendirilmesi kapsamında, bu politikaların kendisinden bekleneni gerçekleştirip gerçekleştirmediği araştırma sonuçlarına göre yorumlanmıştır. Bu yapılırken İsveç örneği kullanılmıştır.

A. AVRUPA BİRLİÄžİ ÜLKELERİNDE İŞGÜCÜ PİYASASI POLİTİKALARININ GELİŞİMİ

İkinci Dünya Savasından sonra, başta Avrupa ülkeleri olmak üzere birçok ülkede uygulanan politikaların temel amacı tam istihdamı sağlamak olmuştur. 1950-1960’lı yıllarda işsizlik düşük, ekonomik büyüme yüksek ve istikrarlı idi. Bununla beraber 1960 sonları ve 1970’li yıllar boyunca ekonomik sorunlar birikmeye ve buna mukabil işsizlik o zamandan beri artmaya başlamıştır.

Bu süre boyunca işgücü politikaları nasıl bir gelişim izledi? 1950 ve 1960' lı yıllarda üç temel düşünce vardı: a) İstikrar ve kısa dönem verimlilik amacı kapsamında enflasyon ve işsizlik arasındaki ters yönlü ilişkiyi (trade off) dengeleştirmek; b) Uzun dönem verimlilik amacı kapsamında insan kaynaklarını geliştirmek; c) Adalet amacı kapsamında işgücü piyasasına girişlerde eşitliği sağlamak. Bu temel yaklaşımlar içinde risk gruplarına yönelik iş yaratma ve eğitimler geliştirildi, iş yasaları katılaştırıldı. Bununla beraber, pratikte İsveç ve Kanada’nın dışında OECD ülkeleri enflasyonu durdurmaya çalışmada fiyat ve gelir politikalarını aktif işgücü piyasası politikalarına tercih etmişlerdir.

1970’li yıllarda petrol krizinin ortaya çıkardığı dengesizliği çözmek için, çok fazla da başarılı olmayan istikrar politikaları uygulandı. Artan işsizlikle mücadele için kamu sektöründe iş yaratma ve yerel istihdam girişimleri gibi farklı işgücü politika ve programları uygulandı. Bir bütün olarak ekonomi politikaları aynı kalırken; bu istihdam politikaları ile işsizlik çok fazla düşürülemedi. Böylece bu süre boyunca işgücü piyasası politikaları bir dereceye kadar gözden düştü.

1980’li yıllarda ilgi, piyasa mekanizmasına ve kuralsızlığa (deregulation) döndü. İşgücü piyasası politikaları genel verimlilik etkisi kapsamında yeniden keşfedildi ve değerlendirildi. İşgücü piyasası politikalarına yüklenen amaç; işgücü piyasası esnekliğini geliştirmek ve yapısal reformlara yardımcı olmak olarak şekillendirildi. Uzun süren ekonomik büyümeye rağmen durum, makro ekonomik değerlendirme kapsamında güvenilmez olarak değerlendirildi. Ekonomik politika sınırlayıcı olarak kaldı ve bu yeni çeşit işgücü politikalarına rağmen işsizlik ortadan kalkmadı (Nickell ve Layard, 1999: 8-16).

1990 yılında, “İşgücü piyasası politikaları için yeni çerçeve” başlıklı OECD Sekretaryası raporuna bağlı olarak OECD İnsan Gücü ve Sosyal İlişkiler Komitesince sunulan bir bildiri OECD Bakanlar Komitesince kabul edildi. Bu bildiride temel vurgu, işgücü piyasası politika önlemleri ve ekonomik ilerleme deneyimleri yaşanırken, verimlilik ve adalet amaçlarının birlikte sağlanması gerekliliği üzerine kurulmuştur (Sohlman ve Turnham, 1994: 22-24). Bu politikaların kullanımının genişletilmesi uluslararası kuruluşlarca OECD, EC(European Commission) standart bir öneri olmuştur. Avrupa Konseyi 1997 Avrupa Birliği ülkeleri’nin istihdam stratejileri içerişine aktif işgücü politikalarını temel bir araç olarak dahil etmiş ve birçok üye ülke bu tavsiyeyi takip etmiştir.

Aktif işgücü piyasası politikaları için yapılan harcamalar, işsizliğin yükseldiği dönemlerde daha fazla artış göstermesinin ötesinde, işsizlikle mücadelede politik bir tercih sonucu ülkelerin bu politikalar için yapmış olduğu harcamalar artmaktadır. Tablo 1’den görülebileceği üzere birçok Avrupa Birliği ülkesi GSYİH’nın önemli bir miktarını bu politikalar için ayırmaktadırlar. AB ortalamasında 1986-90 yılı % 0,62 iken 1996-99’da % 0.78 olmuştur. OECD ortalamasında aynı tarihler arasında sırasıyla %0.54’den % 0.66' ya çıkmıştır. Bu artış oranı ülkeler bazında daha net görülmektedir. Geleneksel olarak aktif işgücü politikalarına ağırlık veren Danimarka, Finlandiya, Almanya, Hollanda, İsveç gibi ülkelerde bu oranlar diğer ülkelere göre oldukça yüksek kalmıştır. Amerika’da bu oranın düşük seyretmesi ise, ikili bir yoruma açıktır. Bu oranın düşük olması ya Amerika’daki işsizlik oranlarının düşük olması ya da bu ülkenin işsizlik sorununu çözmeyi piyasanın eline bırakma tercihinden kaynaklanabilir.

Tablo 1: Aktif İşgücü piyasası Politika Harcamaları (GSYİH’nın Yüzdesi olarak)

 

1986-1990

1991-1995

1996-1999

Avusturya

26

28

36

Belçikaa

1.06

99

1.12

Danimarka

82

1.15

1.21

Finlandiya

82

1.39

1.22

Fransaa

50

85

1.04

Almanya

72

1.16

1.04

Yunanistanb

16

23

23

İrlandac

1.06

70

1.37

İtalya

-

89

0.66

Lüksemburgb

16

12

18

Hollanda

56

85

1.07

Portekiza

26

41

32

İspanya

71

59

48

İsveç

1.10

1.79

1.14

İngilterea

0.50

38

26

Avrupa Ortalaması

0.62

79

0.78

Avustralya

25

45

48

Kanada

52

57

46

Japonya

 

10

10

Yeni Zelanda

81

77

60

Norveç

69

1.28

56

İsviçre

08

18

51

ABD

20

17

14

OECD Ortalaması

0.54

0.70

0.66

Not: a veriler 1998’e kadar elde edilebilir, b veriler 1997’ye kadar elde edilebilir, c ,veriler 1996’ya kadar elde edilebilir.

Kaynak: Calmfors, Forslund ve Hemström. 2002

B. AKTİF İŞGÜCÜ PİYASASI POLİTİKA BİLEŞENLERİ

Bu kapsamda son 10 yıldır uluslararası düzeyde istihdamı artırmak için direkt olarak işsizlere yönelik aktif işgücü politikalarına artan bir ilgi vardır. Aktif işgücü politikaları, işgücü piyasasının çalışmış olduğu ortamın verimliliğini artırmak ve işgücü piyasasına girmede fırsat eşitliğini geliştirmek için dizayn edilmiş bir dizi programdan oluşan önlemlerin hepsine birden verilen isimdi (Robinson, 1995: 10). Aktif işgücü politikaları işgücü piyasası üzerinde işlevselliğe sahiptir; kendisinden işgücü piyasası aksaklıklarını düzeltmesi beklenmektedir (Pierre, 1999: 3). Geleneksel tanıma göre bu politikalar; 1) iş arayanla işvereni eşleştiren istihdam danışmanlığı hizmetleri, 2) işgücü piyasası ihtiyaçlarına yönelik eğitim hizmetleri 3) sübvansiye edilen geçici iş yaratma hizmetleri olmak üzere üç ayrı kategoriye ayrılmıştır. (Calmfors, Forslund ve Hemström, 2002: 5).

1. İstihdam Danışmanlığı Hizmetleri

Danışmanlık hizmetleri, kişilerin değişen çalışma koşullarına en uygun ve kolay şekilde uyum sağlamalarını amaçlayarak, kişileri yeni işlere yerleştirmek ve iş bulmalarına yardımcı olmak üzere geliştirilmiş hizmetlerden oluşmaktadır. Bu kapsamda; iş ve meslek danışmanlığı, işgücü piyasası hakkında bilgilendirme, iş kulübü hizmetleri, sosyal danışmanlık, işe yerleştirme hizmetleri, toplu işten çıkarma ve özelleştirme gibi durumlarda endüstriyel uyum hizmetleri, işgücü açığı bulunan bölgelere taşınma teşviki gibi hizmetler verilmektedir (Blundell, Dias, Meghir; 2001, 40-45).

2. İşgücü Piyasasına Yönelik Eğitim Hizmetleri

Bu eğitim hizmetleri yoluyla işsizlere, işgücü piyasasının ihtiyaçları doğrultusunda yeni beceriler kazandırılarak, yeni iş bulmalarını kolaylaştırmak hedeflenmektedir. Bu kapsamda; okur-yazarlık eğitimi, iş arama eğitimi, mesleki ön eğitim, meslek geliştirme eğitimi, yeni iş eğitimi, girişimcilik eğitimi verilmektedir (Sohlman, Turnham, 1994; 35-45).

3. Geçici İstihdam Hizmetleri

Geçici istihdam hizmetleri bir iş ya da hizmetin geçici iş programı çerçevesinde yerine getirilmesi olarak tanımlanabilir. Bu model genellikle ekonomik kriz, özelleştirme gibi işsizliğin olağan dışı yükseldiği dönemlerde, kişilerin iş yaşamından uzun süre koparak maddi sıkıntıya düşmelerini, çalışma alışkanlık ve disiplinlerini yitirmelerini önlemek amacıyla uygulanmaktadır. Bu programlar aynı zamanda işsizlerin aktif (samimi) olarak iş arayıp aramadıklarını ve çalışmalarına engel bir durumları olup olmadığını saptamada da etkin bir ölçüt olarak kullanılmaktadır. Bu geçici istihdam hizmeti işsizlerin genellikle kamu ya da gönüllü sivil toplum kuruluşlarında spesifik bir iş programında geçici olarak istihdam edilmesi şeklinde uygulanmaktadır. Yapılan işler daha ziyade çevre işleri, sosyal ve toplumsal içerikli işlerden oluşmaktadır. Alternatif olarak bir çok ülkede özel sektör işverenlerine uzun dönemli işsizleri istihdam etmeleri halinde “işe alma sübvansiyonu” kapsamında destekler verilmektedir.

Uygulamalar sırasında verilen kısa süreli iş başı eğitimi, iş arama teknikleri eğitimi ve kazandırılan iş deneyimi ve disiplini ile programa katılanların kalıcı (uzun süreli) beceriler kazanmasına katkıda bulunmaktadır (Robinson, 1995; 14).

Tablo 2’den farklı programlar için yapılan harcamalara baktığımızda Avrupa Birliği ortalamasında istihdam danışmanlığı hizmetleri (public employment services), istihdama yönelik eğitim ve geçici iş yaratma hizmetleri için yapılan harcamaların birbirine yakın olmakla beraber sonuncusu için daha fazla harcama yapıldığını tespit edebiliriz. Ülkeler bazında ise, farklılık göstermekle beraber, geçici iş yaratma için birçok ülke daha fazla pay ayırmaktadır.

Tablo 2: Aktif İşgücü Politika Birleşenleri için 1986-99 Tarihleri arasında Yapılan Harcama ( aktif işgücü piyasası politikaları için yapılan toplam harcamanın yüzdesi olarak değişik programlar için yapılan harcamalar)

 

Kamu İstihdam Hizmetleri ve Yönetimi

İşgücü Piyasası Eğitimi

Gençlere Yönelik Programlar

Geçici İş Yaratma programları (Job Creation)

Avusturya

0.41

0.38

0.05

0.17

Belçika

0.19

0.14

0.00

0.67

Danimarka

0.10

0.47

0.21

0.22

Finlandiya

0.12

0.33

0.04

0.51

Fransa

0.20

0.43

0.12

0.24

Almanya

0.25

0.37

0.05

0.33

Yunanistan

0.45

0.08

0.03

0.44

İrlanda

0.15

0.26

0.23

0.35

İtalya

0.16

0.03

0.45

0.35

Lüksemburg

0.23

0.12

0.38

0.27

Hollanda

0.31

0.45

0.05

0.20

Portekiz

0.34

0.10

0.28

0.28

İspanya

0.16

0.19

0.12

0.53

İsveç

0.18

0.42

0.08

0.31

İngiltere

0.49

0.31

0.01

0.19

Avrupa Ortalaması

0.25

0.27

0.14

0.34

Avustralya

0.42

0.19

0.05

0.35

Kanada

0.40

0.49

0.04

0.08

Japonya

0.28

0.21

0.00

0.51

Yeni Zelanda

0.19

0.50

0.03

0.25

Norveç

0.34

0.34

0.12

0.21

İsviçre

0.65

0.21

0.00

0.14

ABD

0.39

0.37

0.18

0.06

OECD Ortalaması

0.29

0.29

0.11

0.30

Kaynak: Calmfors, Forslund ve Hemström, 2002

C. TEORİK YAKLAŞIM

Aktif işgücü piyasası politikalarının işgücü piyasası aksaklıklarını düzeltmesi beklenmektedir. Bu politikaların istihdam üzerinde değişik etkileri söz konusudur. Bazı etkiler istenen ve beklenen; bazıları ise beklenmeyen etkilerdir. Bunları ortaya çıkarabilmek için Calmfors (Calmfors,1994: 7-47) tarafından reel ücret ve işsizlik dengesini analiz etmek üzere formüle edilen teorik çerçeve kullanılmıştır.

Şekil 1’de üç ayrı eğri var. Negatif eğimli istihdam eğrisi ( istihdamı etkileyen faktörlerin oluşturduğu birleşim, fonksiyon) düzenli işgücü talebinin nasıl negatif olarak reel ücretlere bağlı olduğunu göstermektedir. Pozitif eğimli ücret belirleme eğrisi ücret baskısının pozitif olarak nasıl düzenli istihdama bağlı olduğunu göstermektedir. (Buradaki temel yaklaşım, eğer çalışan işinden ayrılırsa, daha yüksek düzenli istihdamın daha yüksek iş bulma olasılığına çağrışım yaptırdığıdır. Bu çalışana işverenle pazarlık yaptığında dışarıda daha iyi opsiyon verir ki, çalışanının daha yüksek ücret almasını mümkün kılar. Bu iki eğrinin kesişmesi reel ücret ve düzenli istihdamın ( regular employment) denge seviyesini verir. Ayrıca dikey çizgi işgücü arzını göstermektedir. Aktif işgücü politikalarına katılanları işgücü arzından çıkardığımızda ve düzenli istihdam ile sonucu karşılaştırdığımızda açık işsizliği elde etmiş oluruz.

Bu model yardımı ile aktif işgücü piyasası politikalarının (AİPP) değişik etkilerini analiz edebiliriz. Calmfors şu ayrımı yapmıştır: 1) Eşleştirme süreci üzerine etkisi, 2) İşler için rekabet üzerindeki etkisi, 3) İş arayanların verimliliği üzerindeki etkisi, 4) Sektörler arasında işgücünün dağılımı üzerindeki etkisi, 5) düzenli işgücü talebi üzerinde direkt dışlama etkisi ve 6) Ücret belirlemede yansıtma (accommodation) etkisi (Calmfors, Forslund ve Hemström, 2002: 15-16).

1. Eşleştirme Süreci Üzerine Etkisi

Kamu istihdam ofisleri tarafından işsizlere verilen danışmanlık ve işe yerleştirme faaliyetlerinin amacı ;eşleştirme sürecini, belirli sayıdaki iş arayanla iş veren arasındaki başarılı eşleştirmenin sayısını artırarak daha etkin yapmaktır. Bunun sık sık AİPP’nin ilk işlevi olduğu düşünülür. Etkili bir eşleştirme süreci şekil 1’ deki istihdam eğrisini sağa kaydırır, bu da hem istihdamın hem de reel ücretlerin yükselmesini sağlar. Eşleştirme etkinliğindeki artış aynı zamanda ücret belirleme eğrisini sağa kaydırarak reel ücretin azalması ve istihdamın artması yönünde çalışır. Daha yüksek eşleştirme etkinliği, hem istihdam hem de ücret belirleme eğrisinin sağa kaydıracaktır; bu etki istihdamı artırırken, reel ücret üzerindeki etkisi belirsizdir.

İşe yerleştirme ve istihdam danışmanlığı hizmetleri ve tamamlanmış işgücü piyasası eğitimleri şeklinde oluşan AİPP’nin eşleştirme etkinliğini artırdığı açıktır. Bu arzulanan tedavi (treatment) etkisidir. Fakat aynı zamanda, eğer katılımcılar programlar tamamlanmadan önce programlardan ayrılmazlar ise, eğitim ve iş yaratma programlarının ters yönde çalışan kilitleme (locking-in) etkisi olabilir. Bu etki istihdam ve ücret belirleme eğrisini sola kaydırma eğilimindedir. Sonuç daha düşük düzenli istihdam eğiliminin ortaya çıkmasıdır ( reel ücret üzerindeki etkisi hala belirsizdir). Tedavi (Treatment) etkisinin kilitleme (locking–in) etkisini bastırıp bastıramadığı ampirik bir sorundur.

2. İşler İçin Rekabet Üzerindeki Etkisi

Eşleştirme etkinliği üzerindeki etkisinden oldukça farklı olarak AİPP; katılımcıları daha fazla rekabet edebilir hale getirerek, varolan işler için rekabet derecelerini etkileyebilir. Bu değişik mekanizmalardan dolayı ortaya çıkabilir. Programa katılan katılımcılar iş arama motivasyonlarını koruyarak motivasyonu kırılmış kişilerin işsizlik düzeyi üzerindeki olumsuz etkisini tersine çevirebilirler. Eğer AİPP işsizlerin vasıflarını korur veya artırırsa, aynı zamanda iş için rekabet desteklenebilir. İşverenler programdaki katılımcıları açık işsizlerden daha fazla çekici bulabilirler (1), böylece bu programlar aracılığı ile beşeri sermayeye yatırım yapılarak, hem varolan bilgi ve becerinin kaybolması engellenmekte hem de yeni gelişmelerin öğrenilmesi sağlanmaktadır (Quiggin, 2001: 51-66).

Sonuç olarak; AİPP işgücüne katılım oranı üzerinde pozitif bir etkiye sahiptir. Bunun yanında AİPP varolan işler için rekabeti artırarak pozitif istihdam etkisini ortaya çıkarabilir. Fakat eşleştirme etkisinde olduğu gibi, bu sonucun çıkabilmesi treatment etkisinin locking etkisinden daha güçlü olması gerekir.

3. İş Arayanların Verimliliği Üzerindeki Etkisi

AİPP’nın diğer arzulanan etkisi, iş arayanların verimliliğinin artmasıdır. Bu, eğitim programlarının ve değişik iş deneyimi programlarının ve işbaşı eğitimlerinin temel amacıdır. İş arayanların verimliliğinin artması, iş arayanların marjinal verimlilik eğrisinin segmentini kaydırır. Bu düzenli istihdamı artırır. Fakat iş arayanların verimliliğinin artması, rezervasyon ücretlerin de artmasına neden olur. Eğer böyle olursa ücret belirleme eğrisi aynı segment de yukarı kayacak, bu da düzenli istihdam üzerindeki pozitif etkiyi yok edecektir. Eğer ücret belirleme eğrisi istihdam eğrisi kadar yukarı kayarsa düzenli istihdam üzerindeki net etki sıfır olacaktır. Böylesi bir etkinin önemli olup olmadığı ampirik sorundur.

4. Sektörler Arasında İşgücünün Dağılımı Üzerindeki Etkisi

İşgücünün, düşük verimlilikteki sektörlerden yüksek verimlilikteki sektörlere eğitim programları veya diğer mobilizasyon teşvikleriyle sektörler arasında yeniden dağılımını sağlamak AİPP’nin orijinal amaçlarından olmuştur. Bu sürecin sonucunda ekonomide toplam istihdamın artması net bir sonuçtur.

5. Düzenli İşgücü Talebi Üzerinde Direkt Dışlama Etkisi

AİPP’ın istenmeyen yan etkilerinden biri düzenli istihdamı dışlama etkisidir. Bu daha ziyade sübvanse edilmiş istihdam programlarında görülmektedir. Aynı kişi bu sübvanse edilmiş istihdam olmasaydı zaten istihdam edilecekti. Sübvanse, işvereni diğer işlerin bir bölümünü bu yöntemlerle ikame etmesine yol açıyor. Önceki deadweight etki, sonraki ikame etkisi olarak isimlendirilmektedir. Bu dışlama etkisi işe alınan işsizin üretimdeki diğer çalışanın ikame olduğunu tamamlayıcı olmadığını varsayıyor, böylece işe alınan işsiz işçi düzenli istihdamın marjinal verimini düşürmektedir. Şekil 1’e göre direkt dışlama etkisi istihdam eğrisini sola kaydırır. Bu da reel ücretleri ve düzenli istihdamı düşürme eğilimindedir. Direkt dışlama etkisi rekabet etkisi ile ilişkilendirilmelidir. Eğer tam bir dışlama söz konusu ise, uzun dönem işsizlerin içerdekilerin istihdamının dışlayarak belki pozitif istihdam etkisi ortaya çıkacaktır. Bu da uzun dönem işsizlerin rekabet edebilirliklerini artıracaktır. Bu nedenle dışlama etkisinin arzulanan rekabet etkisine ulaşması gereklidir.

6. Ücret Belirlemede Yansıtma (Accommodation) Etkisi

AİPP’na katılım ücret belirleme üzerinde istenmeyen yan etkilere neden olabilir; çünkü işsizlerin refahı etkilenmektedir. İşsizlerin refahının yükseltilmesi sık sık AİPP için önemli bir amaç olarak görülür. Birçok olası etki söz konusudur:

  • AİPP’ye katılım iş arayanlar için, eğer katıldıklarında ödenen para işsizlik sigortasından fazla ise, katılmadıkları duruma göre yüksek gelir anlamına gelir.
  • AİPP’ ye katılımcılar psikolojik olarak daha iyi hissederler.
  • Eğer programa katılım gelecekteki işgücü piyasası görünümünü iyi yönde geliştireceği bekleniyorsa, katılımcıların gelecekte bekledikleri refahı da artıracaktır.
  • Eğer programa katılım İsveç’te olduğu gibi katılımcıların işsizlik sigortası alabilmesi için gerekli koşulların yerine getirilmesini sağlıyorsa, bu yine işsizlerin gelecekte beklenen gelirlerinin artmasına yol açacaktır.

Bütün bu etkiler iş sahibiyken ve sahibi olmadan ortaya çıkabilecek refah farklılığını azaltacaktır. Böylece hem toplu sözleşmeli hem de bireysel pazarlıkta ücret baskısını artıracaktır. Bu da yüksek reel ücretler ve düşük düzenli istihdam anlamındadır. Bu accomadation etkisi olarak görülüp, düzenli işlerin dolaysız olarak dışlanmasına yol açar.

7. Aktif İşgücü Piyasası Politikalarının Etkisi

AİPP’nın değişik etkilerinin teorik olarak beklenen bir yönü var. Bir çoğunda teorik olarak beklenen etki diğer etkiler tarafından tersine çevrilebilmektedir. Örneğin eşleştirme etkisi ve iş için rekabet etkilerinde treatment ve locking-in etkisi ters yönlerde çalışmaktadır. Aynı şekilde ücret oluşturmada accommadation etkisi içinde geçerlidir; çünkü ücret artışı etkisi kontrol etkisi tarafından tersine çevrilebilmektedir. Pozitif verimlilik etkisi artan rezervasyon ücret etkisi tarafından tersine çevrilebilir. Bu anlamda AİPP’nın net istihdam etkisi açıkça ampirik bir sorundur (Calmfors, Forslund ve Hemström, 2001:61-124; Calmfors, Forslund ve Hemström, 2002: 18-24).

D. AKTİF İŞGÜCÜ PİYASASI POLİTİKALARININ DEÄžERLENDİRİLMESİ

Pasif işgücü piyasası politikalarından ziyade AİPP, OECD ülkelerinde, geçiş ekonomilerinde işsizlikle mücadelede temel bir araç olarak teşvik edilmektedir. Amerika’da, İngiltere’de AİPP, işsizleri tekrar işe döndürmek için uygulanan baskın strateji olmuştur. Avrupa Birliği ülkeleri arasında yüksek vasıflı ve bilgi ekonomisinin yaratılmasını amaçlayan işgücü piyasası politikalarının aktivizasyonu Avrupa İstihdam Stratejilerinin arkasındaki anahtar yaklaşım olmuştur. Bu anlamda AİPP’rın değerlendirilmesi önemli bir sorun olmalıdır (Reenen, 2001:17-25). Çünkü bu değerlendirme bir sonraki politika yapımında etkili bir şekilde kullanılabilecektir.

AİPP’ sonuçlarının değerlendirilmesi konusunda değişik çalışmalar yapılmakla beraber tam bir sonuca ulaşılabildiği söylenemez. Çünkü temelde yöntem ve verilere ulaşma sorunu vardır. Ayrıca uygulamaların parça parça değerlendirilmesinin yanında bir bütünsel açışından değerlendirilememe sorunu vardır. AİPP’nin net etkisini belirtmek oldukça zordur. Çünkü bu politikaların diğer politikalarla kesişmesi de söz konusudur Bu diğer politikalar pasif işgücü piyasası politikaları, talep yönetimi politikaları veya yapısal işgücü politikalarıdır. (minimum ücret, toplu sözleşme düzeni, istihdamı koruma yasaları v.s) Bütün bunlar işsiz kişiler için işgücü piyasası için sonuçları etkileyebilecek durumdadır (Scarpetta, 1996: 43–98). Bütün bunlar programın uygulanması süresince değişirse, programın bir bütün olarak ekonomi üzerindeki sonuçlarını etkileyebilecektir (Pierre, 1999: 6-9).

Geçmişte olduğu gibi hala bu politikalara büyük bir ilgi vardır. Bu kapsamda bütün hükümetler, bu politikaları desteklemekte ve kaynak tahsis etmektedirler. Uygulamadan hükümetler memnun, çünkü işsizlerin geleceği için bir şeyler yapıyorlar; aileler memnun çünkü çocukları faydalı birşeyler öğreniyorlar. İşverenler memnun vasıflı elaman ihtiyaçlarını karşılıyorlar ve bunun için herhangi bir para harcamıyorlar. Sendikalar memnun, çünkü ücretler yükseliyor. Fakat yapılan araştırmalar bu tür programların beklendiği gibi sonuçlar vermediği bulgusunu ortaya koymuştur (The Economist, April 6 th, 1996: 70). Yine İngiltere’de uygulama sonuçlarının değerlendirildiği bir çalışma “aktif işgücü piyasası politikalarının, işgücü piyasasının etkin operasyonunu geliştiren ve sosyal amaçların sağlanmasına bazı katkılar yapabilen ekonomi politikanın oldukça basit araçlarından biri olarak görülmesinin zamanıdır. Fakat etkinliği abartılmamalıdır” demektedir (Robinson, 1996: 18).

1. İsveç Uygulama Sonuçları

Aktif işgücü uygulamaları üzerinde hem program hem de genel politika düzeyinde farklı çalışmalar yapılmıştır. Fakat yapılan çalışmalar aktif işgücü politikalarından beklenen sonucun alınamadığı yönünde kanıyı güçlendirmiştir. Aktif işgücü politikalarını uzunca bir süredir uygulayan ve bu politikalar için diğer ülkelere göre GSİYH’sından ayırmış olduğu yüksek pay dikkate alındığında İsveç uygulamaları sonuçları öğretici olmaktadır. İsveç’te yapılan çalışmalar, yukarıda özetlenen temel teorik çerçeve kapsamında uygulanan aktif işgücü piyasası politikalarının teorik düzeyde beklenen sonuçlarını test etmiş ve gelecek uygulamalar açışından politika önerileri ortaya koymuştur.

1990’lı yıllardaki İsveç deneyimi, yüksek işsizlikle mücadele etmede uygulanan geniş ölçekli aktif işgücü politikalarına eşi olmayan bir örnek teşkil etmektedir (Sianesi, 2002: 35). İsveç uygulamaları üzerinde yapılan çalışmalarda AİPP’nın hangi mekanizmalarla istihdam ve işsizliği etkileyeceğini tartıştıktan sonra İsveç’te yapılan uygulamaların etkisinin ampirik çalışmalarını incelemiştir. Bulunan temel sonuçlar şunlardır:

•        Eşleştirme etkinliği üzerindeki pozitif etkinin olduğuna dair çok fazla kanıt yoktur.

•        İşgücüne katılım üzerinde pozitif etkinin olduğuna dair bazı işaretler vardır.

•        Sübvanse edilmiş istihdam düzenli istihdamı azaltıyor görünmekte, oysa bu durum işgücü piyasası eğitimleri için söz konu değildir.

•        AİPP’nın ekonomideki toplam ücret baskısını artırıp artırmadığı açık değildir.

•        1990’lı yıllarda eğitim programlarının katılımcıların istihdam olasılıklarını geliştirmediği görünürken, bazı formdaki sübvanse edilmiş istihdamın bu etkiye sahip olduğu görülmüştür.

•        Gençlik programlarının, esaslı bir şekilde başkalarını işinden etme etkisine sahip olduğu görülürken aynı zamanda bu programlara katılanların kazanımı belirsiz olarak ortaya çıkmıştır.

Genel bir değerlendirme yapmak gerekirse, AİPP muhtemelen açık işsizliği düşürürken, aynı zamanda düzenli istihdamı da düşürmüştür. Genel politika sonucu olarak, 1990’larda İsveç’te kullanılan AİPP ölçeğinin istihdam politikaları aracı olarak etkili olamadığı ortaya çıkmaktadır. Etkili olmak için AİPP küçük ölçek de uygulanmalıdır. Uzun dönemli işsizliği azaltmaya yönelik büyük çapta politikalar uygulanmalı, gençler için yapılan programlar küçük çaplı olmalıdır. AİPP işsizlik ödemelerinin yeniden alınabilmesinin sağlayacak kriterleri sağlama açışından uygulanmamalıdır( Calmfors, Forslund ve Hemström, 2002: 1-2).

SONUÇ

Avrupa Birliği ülkeleri arasında yüksek vasıflı ve bilgi ekonomisinin yaratılmasını amaçlayan işgücü piyasası politikalarının aktivizasyonu Avrupa İstihdam Stratejilerinin arkasındaki anahtar yaklaşım olmuştur. Aktif işgücü piyasası politikaları bu anlamda özellikle işsizliğin arttığı dönemlerde, yoğun bir uygulama alanı bulmuştur. Temel felsefe olarak (işgücü piyasasına girişte fırsat eşitliği sağlamak, piyasa başarısızlığını azaltarak etkinliğini artırmak, risk gruplarını korumak v.s) doğru tespitleri içeren bu politikaların uygulama sonuçlarının ortaya çıkması ile en azından uygulama şekli ile, beklentilere cevap veremedikleri gibi bir kanıyı ortaya koymaktadır. Fakat yukarıda belirtildiği üzere, bu politikaların sonuçlarının ölçülmesi oldukça zor olup, diğer politika araçlarının etkilerini de içermeleri muhtemeldir. Fakat şu bir gerçek ki, bu sonuçlar aktif işgücü piyasası politikalarının birleşenlerinin farklı ağırlıkta uygulanmasını, hedef kitlelerinin ihtiyaçlarına göre daha etkin kullanımının sağlanmasını, büyüklüklerinin farklı düzeyde seçilip, daha esnek bir şekilde uygulanmasının gerekliliği ortaya koymaktadır.

Bunlar kadar önemli bir nokta da, bu programların dinamik bir süreç içinde sürekli izlenip, değerlendirilerek, politika yapımında kullanılabilecek çıktıları üretmektir. Bunun için tekniklerin geliştirilmesinin de gerekliliği açıktır.

KAYNAKLAR

Blundell, R., Dias, M. C. ve Meghir, C. (2001), ‘Evaluating the employment impact of a mandatory job search assistance program’. The Institute for Fiscal Studies WP01/20

Calmfors, L, Forslund, A and Hemström, M, (2002), “ Does Active Labour Market Policy Work? Lessons From The Swedish Experiences” IFAU, Institute for Labour Market Policy evaluation, working paper 2002:4

Calmfors, L. (1994), ‘Active labour market policy and unemployment: A framework for the analysis of crucial design features’, OECD Economic Studies 22

Calmfors, L., Forslund, A. ve Hemström, M. (2001), ‘Does active labour market policy work? Lessons from the Swedish experiences’, Swedish Economic Policy Review 85

Nickell, S. ve Layard, R. (1999), Labour market instititions and economic performance, in O. Ashenfelter & D. Card, eds, ‘Handbook of Labor Economics Vol. 3C’, Elsevier Science B.V., Amsterdam

Pierre, G. ( 1999), “ A Framework for Active Labour Market Policy Evaluation” Department of Economics University of Warwick, Employment and Training Papers 49.

Quiggin, J. (2001), “ Active Labour Market Policy and Macroeconomic Stabilisation” An Australian Review of Public Affairs, Vol: 2, No. 2 November.

Reenen, J. V. (2001), ‘No more skivvy schemes? active labour market policies and the British New Deal for young unemployed in context’. The Institute for Fiscal Studies WP01/09

Robinson, P. (1995),“The Limits of Active Labour Market Policies” Economic Report, Employment Policy Institute Vol.9, No. 6

Scarpetta, S. (1996), ‘Assessing the role of labour market policies and institutional settings on unemployment: A cross-country study’, OECD Economic Studies no.26.

Sianesi, B. (2002), ‘Swedish active labour market programmes in the 1990s: Overall effectiveness and differential performance’. The Institute for Fiscal Policy WP02/03

Sohlman, A. ve Turnhan, D. (1994), “What Can Developing Countries Learn From OECD Labour Market Programmes and Policies” OECD Development Center, Technical Paper No.93, January

The Economist, (1996) “Training and Jobs, What Works? April 6 th, 1996.

(1) Aktif işgücü piyasası politikalarının değişik teorik çercevesi vardır. Bunlardan biri de “human and social capital” yaklaşımıdır. Bu yaklaşımda analizlerde sık sık kullanılmaktadır.

62333 kez görüldü, 6 kez indirildi.

<< --
 
EBSCO
PROQUEST
CABELLS DIRECTORY
INDEX COPERNICUS
SOCIOLOGICAL ABSTRACTS
ASOS Akademia Sosyal Bilimler Index
Üye Girişi
DUYURULAR/HABERLER
Dergide yayınlanan yazılardaki görüşler ve bu konudaki sorumluluk yazarlarına aittir.
Ampirik veriler, değerlendirme sürecinde hakem veya hakemler tarafından talep edilirse, yazar veya yazarlar ilgili verileri paylaşırlar.
Bu verilerin bir başka çalışmada kullanılmaması esastır.
© 2000 - 2024 İş,Güç Endüstri İlişkileri ve İnsan Kaynakları Dergisi