Yıl: 2003/ Cilt: 5 Sayı: 2 Sıra: 1 / No: 165 /     DOI:

İş Ve İşçi Bulma Kurumu'ndan Türkiye İş Kurumu'na
Prof.Dr. Yusuf ALPER
Uludağ Üniversitesi - İİBF - Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri

A. İSTİHDAM PİYASASININ DÜZENLENMESİ VE İŞ VE İŞÇİ BULMA KURUMUNUN YENİDEN YAPILANMASI İHTİYACI

Rekabete dayanan piyasa ekonomisinin kendi işleyiş kuralları içinde, işgücü piyasasında emek arz ve talebi arasında, her iki taraf bakımından en etkin sonucu verecek dengeyi sağlamada yetersiz kalması, bu piyasaya düzenleyici nitelikte müdahalelerin yapılmasını ve bu amaçla kurumsal mekanizmaların oluşturulmasını zorunlu kılmıştır. Sosyal politikanın tarihi gelişim süreci içinde, işgücü piyasasının temel faktörünü oluşturan emeğin, diğer üretim faktörlerinden farklı olarak bütün iktisadi faaliyetlerin amacını oluşturan insan olması, bu müdahalenin devlet tarafından, iktisadi endişelerden uzak olarak ve kamu istihdam kurumları aracılığıyla yapılmasını gerektirmiştir. Nitekim, Uluslar arası Çalışma Teşkilatı'nın 1948 tarih ve 88 sayılı Sözleşmesinde de her ülkede emek piyasasının tanziminin bir kamu görevi olduğu, bu işi parasız hizmet veren iş ve işçi bulma kurumlarının yerine getirmesi gerektiği vurgulanmıştır.

Türkiye'de emek piyasasının düzenlenmesi ile ilgili faaliyetler, 1946 tarih ve 4837 sayılı Kanunla oluşturulan İş ve İşçi Bulma Kurumu tarafından yürütülmüştür. Dikkat çekici olan husus, Türkiye'de İş ve İşçi Bulma Kurumu ile ilgili Kanunun, ILO'nun 88 sayılı Sözleşmesi imzalanmadan önce çıkarılmış olmasıdır. Kurum, 1946 yılından 617 sayılı KHK ile Türkiye İş Kurumunun oluşturulduğu 2000 yılına kadar 54 yıl süreyle, iş piyasasının düzenlenmesi ile ilgili tek kurum olarak faaliyet göstermiştir.

1990'lı yıllar İş ve İşçi Bulma Kurumunun yeniden yapılanmasını gerektiren bir dizi gelişmeye sahne olmuştur. İş ve İşçi Bulma Kurumu (İİBK) emek piyasasının düzenlenmesinde bazı dönemler çok ciddi faaliyetler gerçekleştirmesi ve önemli boşlukları gidermesi ile birlikte (yurt dışına işçi gönderilmesinde aracılık gibi) zaman içinde bu fonksiyonunu kaybetmeye başlamıştır. Kurumun, istihdam piyasasını düzenleyici fonksiyonlarının kaybına yol açan sebeplerden bir çoğu kendi iç yapısı ile ilgili, teşkilatlanma, personel, mali imkanlar gibi sorunlardan kaynaklanmıştır. (1)

Kurumun yeniden yapılanmasını gerekli kılan bir diğer önemli gelişme de iş piyasasının değişen niteliği ve Kurumun bu yeni yapının ihtiyaçlarına cevap vermede yetersiz kalmasıdır. Özellikle yüksek vasıflı işgücü için hem arz, hem de talep yönünden işe yerleştirmede aracılık fonksiyonunu layıki ile yerine getiremeyen Kurum, yalnızca düşük vasıf ve eğitimli işçilerin iş bulmak için son çare olarak başvurdukları bir yer olarak görülmeye başlanmıştır. Bu arada, yasal olmamakla birlikte çok sayıda özel kuruluş ( mankenlik ajansları gibi) gayri resmi olarak istihdam piyasasının düzenlenmesinde aracılık fonksiyonu üstlenmeye başlamış, bu faaliyetler engellenemediği gibi, bazı çalışan grupları bakımından da önemli bir boşluğu da doldurmuştur. 1980 ve 1990'lı yıllarda Kurumun en dikkat çeken faaliyeti, zorunlu istihdam edilecek grupların (özürlüler, eski hükümlüler ve terör mağdurları ) istihdamında aracılık etmek ve bu kuralın uygulanması ile ilgili denetim faaliyetlerini gerçekleştirmek olmuştur.

Bütün dünyada istihdam kurumlarının en belirgin faaliyet alanlarından birini işsizlik sigortasının uygulanması oluşturmaktadır. Türkiye'de İşsizlik sigortasının olmaması, İİB Kurumunu fonksiyonsuz kılan bir diğer önemli faktör olmuştur. İşsizlik sigortasının olmaması, istihdam piyasası ve özellikle işsizlikle ilgili gerçek bilgilerin Kuruma yansımasını önlemiştir.

Son olarak, kamu sektörü işçi alımında İİBK aracı olarak kullanma zorunda iken, özel sektörün Kuruma başvurusu tamamen isteğe bağlı olarak bırakılmıştır. 1990'lı yıllarda Kamu kesimini küçülten ve bu kesimde istihdam edilenleri azaltan her gelişme Kurumun iş bulmaya aracılık fonksiyonunu azaltan bir diğer gelişme olmuştur.

Kurumun istihdam piyasasını düzenleme konusundaki yetersizlikleri zaman içinde yeniden yapılandırılması ve işe yerleştirme faaliyetlerinde Kurumu daha etkin hale getirme çabalarını da beraberinde getirmiştir. Bu çerçevede zaman zaman bütün Kurum teşkilat yasasının değiştirilmesi gibi çalışmalar yanında, mevcut yapısı içinde Kurumu daha etkin hale getirecek bazı projelerin hayata geçirilmesine yönelik faaliyetler gerçekleştirilmiş, ancak bunlardan arzu edilen sonuçlar alınamamıştır. (2)

Genel olarak ekonomik ve sosyal hayat, özel olarak da iş piyasasında değişen şartlar dolayısıyla İİB Kurumun yeniden yapılanması gereği ortada iken bu konu ile ilgili çalışmaları hızlandıran ve sonuçlanmasına sebep olan gelişme 1999 tarih ve 4447 sayılı Kanunla hayata geçirilen işsizlik sigortası olmuştur. 1 Haziran 2000 tarihinde işsizlik sigortası primlerinin tahsil edilmeye başlanması, şubat 2002 tarihinde de ilk işsizlik sigortası ödemelerinin yapılacak olması ve İİB Kurumunun mevcut yapısı ile bu faaliyetleri layıkiyle gerçekleştiremeyeceği görüşünün hakim olması Kurumun yeniden yapılandırılması çalışmalarını hızlandırmış, 57. Hükümetin hayata geçirmeye çalıştığı sosyal güvenlik reformunun ikinci adımı çerçevesinde 617 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Kurum Türkiye İş Kurumu adını alarak yeniden yapılandırılmıştır.

B. 617 SAYILI KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME İŞ VE İŞÇİ BULMA KURUMU

57. Hükümet, Programında yer alan Sosyal Güvenlik Reformu kapsamındaki ilk önemli adımı 1999 tarih ve 4447 sayılı Kanunu çıkararak hayata geçirmeye başlamış, ikinci adım olarak da başta SSK olmak üzere sosyal sigorta kurumlarının yeniden yapılandırılması ile ilgili çalışmalar oluşturmuştur. Ancak, özellikle AB ile ilgili uyum yasalarının bir an önce çıkması gereği ve sosyal sigorta kurumlarının teşkilat kanunlarının geniş kapsamlı değişiklikler içermesi, ilgili Kanun tasarılarının TBMM gündemine alınmasını ve görüşülerek yasalaşma sürecinin tamamlanmasını engellemiştir. Hükümet, sosyal güvenlik reformunun ikinci ayağının gecikmemesi için; 29.06.2000 tarih ve 4588 sayılı Yetki Kanununa istinaden 4 Ekim 2000 tarih ve 24190/mükerrer sayılı Resmi Gazetede birbirini izleyen 4 ayrı Kanun Hükmünde Kararname çıkarmıştır. Bunlar, SSK'nın yeniden yapılandırılması ile ilgili 616 sayılı KHK; İş ve İşçi Bulma Kurumunun yeniden yapılandırılması ile ilgili 617 sayılı KHK; sosyal sigorta kuruluşları arasında koordinasyonu sağlamak üzere bir üst kurum olarak oluşturulan Sosyal Güvenlik Kurumu ile ilgili 618 sayılı KHK ve Bağ-Kur'un yeniden yapılandırılması ile ilgili 619 sayılı KHK'dır.

617 sayılı KHK, esas olarak 21.1.1966 tarih ve 4837 sayılı " İş ve İşçi Bulma Kurumunun Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunu" yürürlükten kaldırarak Türkiye İş Kurumunun kurulmasına imkan veren bir yasal düzenleme olarak yürürlüğe girmiştir. 617 sayılı KHK ile getirilen en dikkat çekici değişikliklerden birini, Türkiye İş Kurumunun, SSK ve Bağ-Kur gibi bir sosyal sigorta kurumu olarak kabul edilerek 618 sayılı KHK ile oluşturulan Sosyal Güvenlik Kurumu'nun ilgili kuruluşu haline getirilmesi olmuştur.

Ancak, 617 sayılı KHK'nında gerekçesini oluşturan 4588 sayılı Yetki Kanunun Anayasa Mahkemesi tarafından iptalinden sonra bu Kanuna istinaden yürürlüğe giren 617 sayılı KHK ile ilgili iptal davası açılmış ve Anayasa Mahkemesi 08.11.2000 tarih ve 24224 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 2000/36 sayılı kararı ile Türkiye İş Kurumunun kurulmasına imkan veren 617 sayılı KHK'yi iptal etmiştir. Ancak Mahkeme, bu iptalin doğuracağı hukuki boşluğun TBMM tarafından giderilmesi için iptal kararının yürürlük tarihini Kararın Resmi Gazetede yayınlanmasından 9 ay sonrası için belirlemiştir. Benzer kararlar aynı durumda olan 616; 618 ve 619 sayılı KHK'ler için de söz konusu olmuş 6,9 ay ve 1 yıllık süreler sonunda yürürlükleri sona ermiştir.

Anayasa Mahkemesi tarafından belirlenen süre içinde iptal edilen KHK'lerle ilgili yasal düzenlemelerin yapılmamış olması, Türkiye'de geniş toplum kesimlerine hizmet veren sosyal sigorta kurumlarının hukuki varlıkları ile ilgili, sık rastlanmayan tartışmaları da beraberinde getirmiştir. Sosyal sigorta kurumlarının denetim faaliyetlerinde ciddi boşluklar ortaya çıkmış, yatırım ve personel politikaları aksamıştır. Bu boşluktan Türkiye İş Kurumu'da ciddi şekilde etkilenmiş, özellikle iş piyasasına yönelik mesleki eğitim faaliyetleri ve iş piyasasını düzenlemeye yönelik çeşitli projeleri hayata geçirememiştir. Bu dönemde Kurumun en ağırlıklı faaliyet alanını işsizlik sigortası oluşturmuş, aktif istihdam politikalarını belirleme ve hayata geçirmeye yönelik faaliyetleri gecikmiştir.

5 Temmuz 2003 tarih ve 25159 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 4904 sayılı "Türkiye İş Kurumu Kanunu" bu alandaki yasal boşluğu gidermiş ve 4 ekim 2000 tarihinde başlayan İİBK'nun yeniden yapılanması ile ilgili hukuki süreç, çıkarılması gereken yönetmelikler dışında, büyük ölçüde tamamlanmıştır.

C. 4904 SAYILI KANUN VE TÜRKİYE İŞ KURUMU

4904 sayılı Türkiye İş Kurumu Kanunu, Türkiye İş Kurumunun yeniden yapılandırılması konusunda esas olarak 617 sayılı KHK ile getirilen esasları kabul etmekle birlikte İşsizlik Sigortası Fonunun yönetim yapısının değişmesi ve Kurumun ana hizmet birimlerinin yeniden yapılandırılması gibi önemli değişiklikleri de getirmiştir. 4904 Sayılı Kanun, şekil olarak da bazı değişiklikler içermektedir. 617 sayılı KHK 42 maddeden müteşekkil iken 4904 sayılı Kanunda 35 madde vardır. Kurum organlarının görevleri ve ana hizmet birimlerinin faaliyet alanları başta olmak üzere bir çok madde daha kısa ve öz olarak yazılmış, Kurum Kanunu sadeleşmiştir.

4904 sayılı Kanunla getirilen değişiklikler doğrultusunda Türkiye İş Kurumunun yeni yapısı ile ilgili temel esaslar aşağıdaki şekilde belirlenmiştir.

1. KURULUŞU, AMACI VE GÖREVLERİ

Türkiye İş Kurumu, 5.7.2003 tarih ve 25159 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 4904 sayılı Türkiye İş Kurumu Kanunu ile, "...İstihdamın korunmasına, geliştirilmesine, yaygınlaştırılmasına ve işsizliğin önlenmesi faaliyetlerine yardımcı olmak ve işsizlik sigortası hizmetlerini yürütmek üzere..." kurulmuştur( 4904, m.1). Bu Kanun ile birlikte, 617 sayılı KHK'nin iptali ile ortaya çıkan hukuki boşluk giderilmiş, 1946 tarih ve 4837 sayılı Kanunla oluşturulan İş ve İşçi Bulma Kurumu'nun da faaliyetlerine son verilmiştir. Kurumun amacı, Kanunun birinci maddesinde belirtildiği gibi, istihdamın korunması, geliştirilmesi ve yaygınlaştırılmasına yönelik aktif istihdam politikaları ile işsizlik sigortasının uygulanmasına yönelik pasif istihdam politikalarını birlikte yürütmek olarak belirlenmiştir.

Türkiye İş Kurumunun görevleri, 617 sayılı KHK'de 13 ayrı başlık altında sıralanmış iken, 4904 sayılı Kanunun 3. maddesinde yalnızca 6 başlık altında düzenlenmiştir. Buna göre Kurum, ulusal istihdam politikasının oluşturulmasına ve istihdamın geliştirilmesine katkıda bulunmak, işsizlik sigortası işlemlerini yürütmek, işgücü piyasası ile ilgili istatistiki verileri toplamak ve analiz etmek, iş ve meslek analizleri yapmak, işgücü yetiştirmeye yönelik programlar uygulamak, işgücünün ve yurt içi ve yurt dışındaki işlere yerleştirilmesine aracılık etmek gibi istihdam piyasasının düzenlenmesine yönelik aktif ve pasif istihdam politikalarını yürütmek yanında, Kurum faaliyetleri ile ilgili alanlarda uluslar arası düzeyde eğitim ve danışmanlık hizmeti vermek ve AB ile diğer uluslar arası kuruluşların istihdam ve çalışma hayatı ile ilgili kararları izlemek gibi akademik faaliyetleri yerine getirmeyi de üstlenmiştir. Belirtilen bu amaçlar, 617 sayılı KHK'de belirtilen amaçlarla karşılaştırıldığı zaman daha kısa ve amaca uygun olarak düzenlenmiştir.

Şüphesiz burada akla gelen ilk soru, Kurumun mevcut insan gücü yapısı ve mali imkanları ile bu amaçları gerçekleştirmede ne ölçüde başarılı olacağı hususudur. Şubat 2002 tarihinden bu yana geçen 2 yıla yakın sürede, Kurumun işsizlik sigortası ile ilgili faaliyetleri yürütmede, yine insan gücü yetersizliği ile ilgili problemler hariç, ciddi bir sıkıntı ile karşılaşmadığı yönündedir. Eğer Kurum, yeterli ve uzman vasıflı insan gücüne sahip olamaz ise, özellikle 3. maddenin (b) ve (c) fıkralarında belirtilen aktif istihdam politikalarının yürütülmesi ile ilgili görevleri yerine getirmesi imkansız hale gelir ve Kurumda, İş ve İşçi Bulma Kurumu gibi güvenilmeyen,fonksiyonsuz bir kurum haline gelebilir.

2. HUKUKİ STATÜSÜ

Türkiye İş Kurumu, 617 sayılı KHK ile, SSK ve Bağ-Kur gibi bir sosyal sigorta kurumu olarak kabul edilmiş ve 618 sayılı KHK ile oluşturulan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı Sosyal Güvenlik Kurumunun ilgili kuruluşu olarak tarif edilmişti (617 KHK, m.1). Türkiye İş Kurumunun bir sosyal sigorta kuruluşu olarak kabul edilmesinin yanlış olduğu, yalnızca işsizlik sigortasını uyguluyor olmasının Kuruma bir sosyal sigorta kurumu olma vasfı kazandırmayacağı dile getirilmişti.
4904 sayılı Kanun ile Kurumun statüsü yeniden belirlenmiş ve Kurum, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının bağlı kuruluşu olup, özel hukuk hükümlerine tabi, idari ve mali bakımından özerk bir kamu kuruluşu" olarak tanımlanmıştır ( 4904, m.1/3). Bu tanımlama ile Kurum, KHK'ler öncesi SSK ve Bağ-Kur gibi; ÇSGB'na bağlı, özel hukuk hükümlerine tabi, tüzel kişiliği haiz, idari ve mali bakımdan özerk bir kurum olarak tarif edilmiştir*. Kurumun organları kısmında da belirtileceği gibi, Genel Kurulun bir karar organı olmadığı, en önemli yönetim ve karar organı olan Yönetim Kurulunda da Kamunun ağırlıklı olarak temsil edildiği göz önüne alınırsa idari özerklik kavramının ne kadar geçerli olacağı, Kurumun esas gelir kaynağının Bakanlık bütçesine Kurum için konulan ödenek olduğu ( 4904, m. 16) dikkate alınınca mali özerklik kavramının da ne kadar geçerli olacağı tartışmalıdır.

Kurum, SSK ve Bağ-Kur'dan farklı olarak 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanununa tabi tutulmuş, Kurumun malları Devlet malı niteliğinde kabul edilerek haczedilemeyeceği, alacaklarının da Devlet alacakları niteliğinde imtiyazlı olduğu belirtilmiştir. Kurum malları hakkında İcra ve İflas Kanununun iflasa ilişkin hükümlerinin uygulanmayacağı da yine Kanunun birinci maddesinin son fıkrasında belirtilmiştir.

Kurumun kısa adı, 617 sayılı KHK'de olduğu gibi İŞKUR olarak belirlenmiş, ancak KHK'de yer alan merkezi Ankara'dır ifadesine yer verilmemiştir.

3. İDARİ YAPISI VE ORGANLARI

İŞKUR'un idari yapısı içinde yer alan organları, Genel Kurul, Yönetim Kurulu, Genel Müdürlük ve İl İstihdam Kurulları olarak belirtilmiştir (4904, m.4). Bu yapı içinde Kurumu diğer sosyal sigorta kurumlarından ayıran en dikkat çekici özellik Kurumun taşra teşkilatı içinde oluşturulan il istihdam kurullarının idari yapının temel organlarından biri olarak teşkilat yapısı içinde yer alması olmuştur.

a) Genel Kurul

4904 sayılı Kanun İŞKUR'un genel kurulunun oluşumu, temsilci sayısı, görevleri ve toplanma esasları ile ilgili bazı değişiklikler getirmesine rağmen, Genel Kurul bir danışma ve istişare organı olmaktan öteye gidememiştir bir karar organı olarak idari sistem içinde yer alamamıştır.

Genel Kurulla ilgili en önemli değişiklik üye sayısında gerçekleşmiş 617 sayılı KHK'de 50 olan üye sayısı Başkan dahil, 79 kişiye çıkarılmıştır. Genel Kurulda, Kamu başkan dahil 33, sendikalar meslek odaları ve çeşitli kuruluşlar 46 kişi ile temsil edilmektedir (4904, m.5). Esas olarak Genel Kurul, istihdamla ilgili bütün kamu kurumları ve meslek odaları ve çeşitli kuruluşların yer aldığı bir yapıda oluşturulmaya çalışılmıştır.

617 sayılı KHK'den farklı olarak Genel Kurulun iki yılda bir, kasım ayı içinde olağan toplantısını yapacağı, üyelerin görev sürelerinin 2 yıl olduğu, gerekli görülmesi halinde de ÇSGB tarafından Genel Kurulun olağanüstü toplantıya çağrılabileceği belirtilmiştir. Bu arada ilk toplantının Kasım 2003 tarihinde yapılacağı 4904 sayılı Kanunun geçici 1. maddesinde belirtilmiştir.

Genel Kurulun görevleri, devletin ekonomik ve sosyal politikalarına uyumlu istihdam politikasının oluşturulmasın yardımcı olmak, istihdamın korunması, geliştirilmesi ve işsizliğin önlenmesi faaliyetlerine yardımcı olmak ve Kurumun faaliyet raporlarını görüşmek ve önerilerde bulunmak olarak belirtilmiştir. Genel Kurulun görüş ve önerilerine bir nebze önem ve öncelik kazandıran husus, Kurum ve diğer ilgili kurum ve kuruluşların politika oluşturma uygulamalarında öncelikle dikkate alınacağının belirtilmesi olmuştur (4904, m.5/son).

b. Yönetim Kurulu

İŞKUR'un en yüksek yönetim, karar, yetki ve sorumluluğuna sahip organı olan Yönetim Kurulu, 6 üyeden oluşmaktadır. Sosyal güvenlik kuruluşlarının yönetim kurullarının üye sayısının, alışılmışın ötesinde, çift haneli rakamlarla belirlenmesi 57. Hükümet döneminde başlamıştır. Nitekim, SSK Yönetim Kurulu 8, Bağ-Kur Yönetim Kurulu 6, İşsizlik Sigortası Fon Yönetim Kurulu 4 ve nihayet İŞKUR Yönetim Kurulu 6 kişiden oluşmaktadır. Bu yaklaşım 4904 sayılı Kanunda da benimsenmiş ve Kurum Yönetim Kurulu; Kurum Genel Müdürü (başkan), ortak kararname ile atanan ÇSGB ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanlığın birer temsilcisi ile en fazla üyeye sahip işçi ve işveren konfederasyonu ile Türkiye Esnaf ve Sanatkarlar Konfederasyonunca belirlenen birer üyeden oluşmaktadır ( 4904, m.6). Kurulun oluşumunda Kamu üye sayısının yarısına sahip olmasının ötesinde, oyların eşitliği halinde de başkanın bulunduğu tarafı çoğunluğu sağlamış kabul edilmektedir.

Kurul üyelerinin görev süresi 3 yıl olarak belirlenmiş ve yine 617 sayılı KHK'den farklı olarak Kurulun haftada en az bir defa toplanması esası getirilmiştir. Yönetim Kurulu, Kanunun 6. maddesinde 17 ayrı başlık altında toplanan görevleri yerine getirmekle yükümlü tutulmuş, bu arada Kurulun görevleri arasına İşsizlik Sigortası Fonu ile ilgili olarak fon kaynaklarını piyasa şartlarında değerlendirilmesinden Fona ilişkin aktüeryal projeksiyonların yaptırılmasına kadar bir dizi yeni görev ilave edilmiştir.

c. Genel Müdürlük

Kurumun merkez ve taşra teşkilatından oluşan Genel Müdürlük; Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcıları (2) , ana hizmet birimleri, danışma ve denetim birimleri ile yardımcı hizmet birimlerinden oluşmaktadır. Genel Müdür ve yardımcıları ÇSGB'nın önerisi ile müşterek kararname ile atanırlar. Genel Kurulun önerilerini dikkate alarak Kurum Yönetim Kurulu kararları ile Kurum mevzuatı doğrultusunda bütün işleri yürüten Genel Müdürün görev süresi belirtilmemiştir (4904, m.7).

Kurumun merkez teşkilatı içinde yer alan ana hizmet birimlerinin oluşumu ile ilgili olarak 617 sayılı KHK de yer alan yapıdan farklı bir yapılanma benimsenmiştir. Kanunda Kurumun ana hizmet birimleri; i) İşgücü Piyasası Bilgi Hizmetleri Dairesi Başkanlığı; b) İşgücü Uyum Dairesi Başkanlığı; c)İstihdam Dairesi Başkanlığı; d) İşsizlik Sigortası Dairesi Başkanlığı; e) Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı olmak üzere 5 birimden oluşmaktadır ( 4904, m.9). 617 sayılı KHK'de ise ana hizmet birimleri yine 5 daireden oluşmakla birlikte, Özel İstihdam Büroları Dairesi Başkanlığı ayrı bir daire olarak idari yapı içinde yer almıştı.

Kurumun ana hizmet birimlerinden İşgücü Piyasası Bilgi hizmetleri, İşgücü Uyum ve İstihdam Dairesi Başkanlıkları aktif istihdam politikalarının yürütülmesi, İşsizlik Sigortası Dairesi Başkanlığı ise pasif istihdam politikalarının yürütülmesinden sorumlu birimler olarak yer alırken, Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı AB ve Uluslar arası kuruluşlarla Kurumun faaliyet alanları ile ilgili çalışmaları yürütmek ve işgücü piyasası ile ilgili dış gelişmeleri takip etmekle görevlendirilmiştir. Yine bu yapılanma içinde Kurumun işgücü piyasasının şeffaflaşmasına yönelik olarak bu piyasa ile ilgili bilgilerin sağlıklı ve güvenilir olarak toplanması, derlenmesi ve analiz edilerek etkin bir işgücü politikası oluşturulmasına özel bir önem verildiği dikkat çekmektedir. Bu yapılanma esas olarak Kurumu, işgücü piyasasında yalnızca işe yerleştirme faaliyetleri ile sınırlı kalmayan, piyasanın işleyişi ile ilgili olarak daha fazla koordine edici ve düzenleyici bir rol üstlenen ve ülke düzeyinde istihdam politikalarının oluşturulmasında daha aktif rol alan bir konuma doğru yönlendirmiş görünmektedir. Şüphesiz bu noktada cevabı bulunması gereken soru, Kurumun bu görevleri yerine getirmesine imkan verecek yeterli insan gücü ve mali imkanlara sahip olup olmayacağı hususudur.
Kanun, Kurumun merkez teşkilatı içinde yer alan danışma ve denetim birimleri ile yardımcı hizmet birimlerini iki maddede düzenlemiş, 617 sayılı KHK'de yer alan APK dairesi ile bilgi işlem dairelerini kaldırmıştır ( 4904, m.10 ve 11). Sosyal Güvenlik Kurumu gibi bir üst örgütün oluşturulmuş olması ve sosyal sigorta kurumları ile ilgili istatistiki verileri toplama, derleme ve analiz etme görevinin bu Kurumca üstlenilmiş olması sosyal sigorta kurumlarının her birinde ayrı APK ve bilgi işlem dairelerinin oluşturulması gereğini ortadan kaldırmıştır.

Kurumun taşra teşkilatının il düzeyinde kurulacak il müdürlükleri olduğu belirtilirken, SSK'daki yapılanmaya benzer bir kriterden hareketle nüfusu 100 binden fazla olan veya SSK kapsamındaki çalışanların 10 binden fazla olduğu ilçelerde de şube müdürlüklerinin açılabileceği belirtilmiştir (4904, m.12).

d) İl İstihdam Kurulları

İl İstihdam Kurulları, 617 sayılı KHK ile Kurum bünyesi içinde yer alan ve özel bir önem verilen bir idari organ olarak 4904 sayılı Kanunda da ( 4904, m.13) yer almıştır. Esas olarak başta vali ve belediye başkanı olmak üzere il düzeyinde görev alan üst düzey kamu yöneticileri ile il düzeyindeki meslek örgütlerinin, sendikaların ve sivil toplum örgütleri ile üniversite temsilcilerinden oluşmaktadır. Kanunda, il istihdam kurullarına katılan taraf ve temsilci sayısı artırılmış ve oluşturulma amacına daha uygun bir yapıya kavuşturulmuştur. Eğer, il istihdam kurulları, Kanunda öngörüldüğü gibi, amaca uygun olarak faaliyet gösterirse, işgücü piyasası ile ilgili istihdam ve işsizlik konusunda yerel ve bölgesel şartların Kuruma sağlıklı şekilde aktarılmasına ve daha isabetli yerel ve genel istihdam politikalarının oluşturulmasına katkıda bulunabilir.

4. 4904 SAYILI KANUN VE İŞSİZLİK SİGORTASI FONU

4904 sayılı Kanunun en önemli değişikliği, İşsizlik Sigortası Fonu ile ilgili düzenlemelerde olmuştur. Nitekim, 4447 sayılı Kanunun 53. maddesi büyük ölçüde değiştirilmiştir. Öncelikle İşsizlik Sigortası Fon Yönetim Kurulu kaldırılmış ve bu görev İŞKUR yönetim kuruluna verilmiştir (4904, m.30). Kabul etmek gerekir ki, haziran 2000 tarihinden bugüne kadar geçen süre içinde İşsizlik Sigortası Fonunun yönetiminde, olağanüstü bir başarı sağlanmış, daha önceki dönemlerde SSK ve diğer sosyal güvenlik kuruluşlarının fonlarının değerlendirilmesi ile ilgili olumsuz tecrübeler unutulurken, diğer yandan da diğer amaçlarla oluşturulmak istenen (kıdem tazminatı fonu gibi) fonlar için de olumlu referans olarak gösterilmeye başlanmıştır. Fon Yönetim Kurulunun kaldırılarak Fonun işletilmesinin Kurum Yönetim Kuruluna verilmesi önemli bir sorumluluk getirmiştir. Bu değişikliğin etkileri kamuoyu tarafından dikkatle takip edilecektir.

5. KURUMUN MALİ YAPISI

Kurum, SSK ve Bağ-Kur gibi Sosyal Güvenlik Kurumu çatısı altında yer almasına ve bu anlamda bir sosyal sigorta kurumu olarak kabul edilmesine rağmen, SSK ve Bağ-Kur'dan farklı bir mali yapıya sahiptir. Kanun, yalnızca Kurumun mali yapısı ile ilgili olarak yalnızca Kurum gelirlerinin neler olduğunu belirtmiş (4904, m.16) ve bunları; ÇSG Bakanlık bütçesine bu amaçla konulan ödenek; Kurumca verilecek eğitim ve danışmanlık hizmetleri ile tarım aracıları ve özel istihdam bürolarından alınan masraf karşılıkları; İş Kanununun 30. maddesi kapsamında alınan para cezalarından Kuruma aktarılan idari para cezaları; özel istihdam bürolarından alınan idari para cezaları ile bağışlar ve gayrimenkul gelirlerinden oluşmaktadır. Bu gelir kalemlerinden en önemlisi ve Kurumun bütçesini belirleyecek olan Bakanlık bütçesinden bu amaçla ayrılacak ödenek olacaktır. Zaman içinde özel istihdam kurumlarının faaliyetlerinden elde edilecek karşılıklar ve kesintiler de bu kurumların iş piyasasındaki etkinliklerine bağlı olarak ciddi bir gelir kaynağı oluşturabilecektir.

İŞKUR'un mali yapısını değerlendirirken İşsizlik Sigortası Fonundan, mesleki eğitim amacıyla kullanılacak kaynakları dikkate almak gerekecektir. Kurumun, aktif istihdam politikalarını hayata geçirmeye yönelik faaliyetlerinin en önemli kaynağını eğitim amaçlı kullanılacak fon kaynakları oluşturacaktır.

6. İŞKUR VE ÖZEL İSTİHDAM BÜROLARI

Gerek 617 sayılı KHK'de, gerekse 4904 sayılı Kanunda getirilen en önemli değişiklik özel istihdam bürolarına izin verilmesi ile hükümlerle gelmiştir. Bu sanayi toplumu sosyal politika anlayışında da önemli bir değişikliği yansıtmaktadır. Değişikliğin özünü, emeğin bir meta olmadığı ilkesinden hareketle iş bulma ve işe yerleştirme faaliyetinin ticari faaliyet konusu olmasının yasaklanması ve bu işin eşitlik ilkesi içinde ücretsiz olarak kamu tarafından yerine getirilmesi uygulamasına esneklik getirilerek özel sektör kuruluşlarının da Kamunun denetiminde ve belirlediği ilkeler dahilinde olmak şartıyla bu alanda faaliyet gösterilmesine izin verilmesidir.

4904 sayılı Kanunun İkinci Kısmında özel istihdam büroları ile ilgili düzenlemelere yer verilmiştir. Buna göre, gerçek veya tüzel kişiler özel istihdam büroları açarak iş arayanların elverişli oldukları işe yerleştirilmeleri ve çeşitli işler için uygun işçiler bulunmasına aracılık etme görevini yerine getirebileceklerdir (4904, m.17). Bu serbestlik tanınmakla birlikte çok sayıda sınırlayıcı ve düzenleyici kural getirilmiş ve bu işe yerleştirme işinin kamu hizmeti olma niteliği korunmaya çalışılmıştır. Nitekim;

• Özel istihdam büroları yurt dışı hizmet akitlerini Kuruma onaylatmak zorundadırlar,
• Bu büroları açacak kişiler T.C. vatandaşı olacak, en az lisans düzeyinde eğitim görecek, müflis veya konkordato ilan etmemiş olacak, ağır hapis veya 6 aydan fazla hapis cezası almamış olacaklar vb( 4904, m.17/b),
• Bürolar yeterli yönetim, nitelikli uzman eleman ve teknik donanıma sahip olacaklar,
• Bürolara bu iznin ilk defa verilmesi, yenilenmesi veya iptali Kurumca belirlenen kurallar dahilinde gerçekleşecek,
• İş arayanlardan ücret alınmayacak veya herhangi bir menfaat temin etmeyecekler,
Yönünde kurallar getirilmiştir. Bunun dışında bürolar sigortasız ve sendikasız çalışmaya veya asgari ücretin altında çalışmaya imkan veren sözleşmeler imzalamayacaklardır.

Özel istihdam bürolarına izin verilmesi lehindeki görüşlerin ağırlıklı noktasını, zaten belirli meslek grupları için bu işi yapan kuruluşların faaliyet gösteriyor olmaları, özellikle vasıflı ve belirli nitelikteki işgücü için Kurum faaliyetlerinin yetersiz kalacağı ve nihayet işgücü piyasasının değişen niteliğinin bu büroların kurulmasını zorunlu kıldığı hususları oluşturmaktadır. Bu büroların Kurumun iş bulmaya aracılık etme faaliyetini kolaylaştıracakları bir gerçek olmakla birlikte, insan emeğinin her zaman istismar edilmeye açık olduğu da bir gerçektir. Özel istihdam bürolarının etkin çalışması halinde Kurum mesleki eğitim faaliyetlerine daha fazla kaynak ve insan gücü ayırabileceği için iş piyasasını düzenleme bakımından etkinliği artacaktır.

D. DİÄžER HUSUSLAR

4904 sayılı Türkiye İş Kurumu Kanunu, Kurum faaliyetleri ile ilgili olarak diğer bazı hususlara da yer vermiştir. Bu hususlar şunlardır:

Kanun, Kurum faaliyetleri ile ilgili olarak başta Genel Kurul, Yönetim Kurulu ve İl İstihdam Kurullarının toplanma, çalışma usul ve esasları olmak üzere istihdam ve meslek uzmanlarının istihdamı dahil 12 ayrı konuda yönetmelik çıkarılmasını öngörmüştür (4904, m.32). Söz konusu yönetmeliklerin büyük çoğunluğu 617 sayılı KHK ile bağlantılı olarak çıkarıldığı için bu yönetmeliklerin hazırlanması önemli bir zaman kaybına yol açmayacaktır.

Kurum, görevlerini daha etkin olarak yerine getirmek amacıyla İstihdam ve Meslek Uzmanı çalıştırabilecektir. Özellikle aktif istihdam politikalarının yürütülmesi bakımından önemli olan istihdam ve meslek uzmanı çalıştırılması, bir yandan Kurum faaliyetlerinin daha etkin olarak yürütülmesini sağlayacak, diğer yandan işe yerleştirmede Kuruma olan güveni artıracaktır. Türkiye'de bu nitelikte eleman bakımından yeterli insan gücüne sahip olup, halen 13 üniversite çalışma ekonomisi ve endüstri ilişkileri eğitimi verilmektedir. Kanunda Kurumun merkez teşkilatında istihdam edilmek üzere 80 uzman kadrosu tahsis edilmiştir. Bu sayının, işgücü piyasası ile ilgili büyüklükler ve işsizlik probleminin boyutu dikkate alındığı zaman yetersiz olduğu açıktır.

Kanun, personel sayısı ve personelin özlük hakları bakımından da Kurum çalışanlarına yönelik olumlu hükümler getirmiştir. Öncelikle, SSK ve Bağ-Kur çalışanlarına göre Kurum personelinin daha az maaş almasına yol açan farklılık giderilmiştir. İlaveten, Kurumda fiilen çalışan personele asgari ücretten az olmamak üzere iki maaş tutarında ikramiye verileceği ve yine daha verimli ve rasyonel çalışan personele ek ödeme yapılacağı belirtilmiştir (4904, m.15). Personel bakımından ikinci önemli gelişme Kadro sayısının artırılması ile sağlanmıştır. Kurumun faaliyetlerinin genişliği ve gelişmiş ülkelerdeki istihdam kurumlarının personel sayısı dikkate alınınca bu sayıların yeterli olduğunu söylemek mümkün olmamakla birlikte, önceki duruma göre ciddi bir rahatlama sağlayacak kadro artışı sağlanmıştır ( 4904 sayılı Kanuna ekli 2 sayılı liste).

Kurum işlemlerinin e-devlet projesine de uygun olarak bütün işlemlerinin, internet dahil her türlü elektronik bilgi iletişim araç ve ortamları kullanılarak yapılması öngörülmüştür (4904, m.22).

SONUÇ OLARAK

Ekim 2000 tarihinde 617sayılı KHK ile başlayan İş ve İşçi Bulma Kurumunun yeniden yapılandırılması çalışmaları 5 temmuz 2003 tarih ve 4904 sayılı Kanun ile yasal açıdan sonuçlanmıştır. 617 sayılı KHK'den sonra geçen 3 yıllık süre içinde Kurum işsizlik sigortasının uygulanması konusunda başarılı olmuş, beklentilerin aksine uygulama ile ilgili önemli sorunlar ortaya çıkmamıştır. Ancak, İŞKUR açısından aslolan aktif istihdam politikalarını hayata geçirmektir. 4904 sayılı Kanun, 3 yıldır var olan mevzuat boşluğunu ortadan kaldırmıştır. Kanun boşluğun doldurulmasından öte insan gücü bakımından da Kuruma hem sayı hem de vasıflı eleman istihdamı bakımından ciddi bir rahatlama getirmiştir. Personelin özlük hakları ile ilgili düzenleme, Kurum personelinin daha verimli çalışmasını da teşvik edici hükümler ihtiva etmektedir.

Özel istihdam bürolarının kurulması, Kurumun işgücü piyasası ile ilgili daha makro politikalar izlemesine ve işgücünün yetiştirilmesine yönelik faaliyetleri daha etkin olarak gerçekleştirmesine imkan verecektir. Bu noktada, özellikle hizmet satın alımı konusunda Kanunla getirilen kolaylıklar aktif istihdam politikalarının başarı ile uygulanmasına uygun bir zemin hazırlamıştır. İşsizlik Sigortası Fonunda oluşan kaynaklar, Kuruma özellikle mesleki eğitimle ilgili projelerini hayata geçirme konusunda önemli bir avantaj sağlayacaktır.

Türkiye, işgücü bakımından gerek coğrafi dağılım gerekse eğitim ve vasıf bakımından büyük farklılıklar arz eden bir ülkedir. İşgücü piyasası ile ilgili sağlıklı ve güvenilir istatistiki verilerin olmaması, bu alanda takip edilecek politikaları da güçleştirmektedir. Gelişmekte olan bir ülke olarak işsizlik oranı hem yüksek ve hem de heterojen bir yapıya sahiptir. Bu şartlar altında istihdam piyasasının düzenlenmesi faaliyetleri kolay olmayacaktır. Bu noktada beklenen, Kurumun en kısa zamanda Kanunda belirtilen amaçlar ve görevleri doğrultusunda faaliyet göstermesini sağlamak ve bu yöndeki çalışmalarını kolaylaştırarak desteklemek olacaktır.

(1) Bu sorunlarla ilgili olarak ayrıntılı bilgi için bkz, Zerrin FIRAT; İstihdam Politikalarının Oluşturulmasında İşve İşçi Bulma Kurumunun Etkinliği" (basılmamış doktora tezi) Uludağ Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Bursa, 1997; s. 162-177.

(2) Bu çalışmalar ve projelerle ilgili olarak ayrıntılı bilgi için bkz, Zerrin FIRAT, a.g. tez; s. 178-188.

62701 kez görüldü, 3 kez indirildi.

<< --
 
EBSCO
PROQUEST
CABELLS DIRECTORY
INDEX COPERNICUS
SOCIOLOGICAL ABSTRACTS
ASOS Akademia Sosyal Bilimler Index
Üye Girişi
DUYURULAR/HABERLER
Dergide yayınlanan yazılardaki görüşler ve bu konudaki sorumluluk yazarlarına aittir.
Ampirik veriler, değerlendirme sürecinde hakem veya hakemler tarafından talep edilirse, yazar veya yazarlar ilgili verileri paylaşırlar.
Bu verilerin bir başka çalışmada kullanılmaması esastır.
© 2000 - 2024 İş,Güç Endüstri İlişkileri ve İnsan Kaynakları Dergisi