Giriş

Değişik boyutlarıyla süre gelen tartışmalar bağlamında küreselleşmenin istihdam açısından etkilerini göz ardı etmek mümkün değildir. Özellikle sermaye piyasalarının küreselleşmesi, dünya pazarı kavramının egemenliği ve yoğunlaşan uluslararası rekabet, ulus devletlerin her yönlü politika belirleme özgürlüklerini kısıtlamaktadır.

1970 sonrasında siyasi istikrar, ekonomik büyüme, tam istihdam, güçlü sosyal güvenceler ve ulusal dayanışma üzerine kurulu model köklü değişim geçirirken, sermaye ile işgücü arasındaki tarihsel uzlaşı sarsılmış, tam istihdam, sosyal koruma ve eşitsizliğin azaltılması hedeflerinin gerçekleştirilmesi zorlaşmış ve belki de hedef olmaktan uzaklaşmıştır. Bir anlamda yaklaşık son 30 yıla damgasını vurmuş olan küreselleşme süreci bir çok ülkede değişik derecelerde ve değişik yöntemlerle uygulanan neoliberal politikaların tanımlayıcı dinamiği olmuştur(Milner,2001:328).
İstihdamı etkileyen unsurlar hızlanan teknolojik gelişme, düşük ve orta vasıflı imalat sanayi işlerinin azalması ve yoğunlaşan uluslararası ticaret ve rekabettir. Kuşkusuz sanayi ötesi dönüşüm ve küreselleşme de istihdamı etkileyen bu unsurların etkileşimini hızlandırmaktadır.

İstihdam Politikalarında Başarı Arayışı

İstihdam politikalarında başarılı olan ülkeler açısından 1990'ların başı ile günümüz arasında bir değerlendirme yapılacak olursa, başarılı ülkeler sıralaması önemli derecede değişikliğe uğramıştır. Son 15 yıl içerisinde istihdam politikalarında başarılı olan ülkeler sıralamasında önde gelen Japonya ve Almanya, bugün için istihdam-işsizlik açısından önemli sıkıntılar ve açmazlar ile karşı karşıyadır. Japonya uzun zamandır süre gelen bir ekonomik kriz ile mücadele ederken, Almanya istihdam ve işsizlik ile ilgili olumlu göstergeler ortaya koyacak bir ekonomik dinamizm yakalayamamıştır.

Bu dönem içerisinde Japonya ve Almanya'nın çok gerisinde olan, örneğin İngiltere, Hollanda, Danimarka ve ABD gibi ülkeler ise istihdam politikalarında önemli başarılar elde etmişlerdir. Bu ülkelerde bir yandan istihdam artarken, diğer yandan işsizlik oranı düşüş eğilimi içerisindedir. Örneğin, ABD uzun soluklu bir ekonomik büyüme sürecine girmiş, ekonominin yeni iş yaratma kapasitesi artmış, istihdam hacminde istikrarlı bir büyüme eğilimi göstermekte ve yaklaşık son 30 yılın en düşük işsizlik oranını yakalamıştır. ABD'de son 15 yıl içerisinde ulaşılan bu başarı "istihdam mucizesi" olarak da adlandırılmaktadır(Werner,1998:2).

Avrupa kıtasında da son yıllarda istihdam politikalarında başarılı olan ülkeler vardır. Bu ülkeler arasında Hollanda istihdam hacmini sürekli ve hızla artıran ülke olarak dikkati çekmektedir. Hollanda 1983-1993 yılları arasında AB'de en yüksek istihdam artışı sağlayan ülke olmuştur. Bu dönemde yıllık istihdam artış oranı %1.8'dir(Walwei;Werner,2002:32). İşsizlik oranı da günümüzde %3'ün altına gerilemiştir. İngiltere, İrlanda, Danimarka ve Avusturya'da istihdamda artış gösteren ülkeler arasında yer almaktadır. Örneğin, İrlanda'da 1993-1998 yılları arasında toplam istihdam artışı %25 olurken, işsizlik oranı %17'den %7.8'e düşmüştür. 1998-2001 yılları arasında ise toplam istihdam %17.9 artış gösterirken, işsizlik oranı da %7.8'den %3.7'ye gerilemiştir. (Boucher;Wickham,2002:35-36). Özellikle iki Almanya'nın birleşmesi sonrası dönem değerlendirildiğinde, tüm bu ülkeler, Almanya karşısında istihdam-işsizlik sorunlarının çözümünde büyük aşama göstermişlerdir.

İşsizliğin önlemesine yönelik politikalar bağlamında özellikle aktif işgücü piyasası önlemlerine büyük ağırlık veren Danimarka'da ise hem uzun süreli işsizlik oranı, hem de genç nüfusun işsizlik oranı önemli gerilemeler kaydetmiştir. Danimarka'da 1985 yılında %39 olan uzun süreli işsizlik oranı 1998 yılında %29'a gerilerken, 25 yaş altı genç işsizlik oranı aynı yıllarda %11'den %7'ye düşmüştür(Hoffmann;Walwei,2000:11).

Ekonomik Büyüme ile İstihdam Arasındaki İlişki

Ekonomik büyüme ile istihdam arasındaki ilişki değerlendirildiğinde ise, ekonomik büyümenin bazı ülkelerde istihdama katkısının görece olarak çok daha yavaş olduğu ve dolayısıyla işsizlik sorununun hafifletilmesinin zorlaştığı bilinmektedir. Örneğin, Almanya'da ekonomik büyüme ile istihdam arasındaki ilişki birbirini güçlendirir nitelikte olmaktan görece olarak daha uzaktır. Diğer bir ifadeyle, ABD ve Hollanda, Almanya ile birbirine yakın ekonomik büyüme oranlarını yakalamış olsa da, bu ülkelerdeki istihdam artışı, Almanya'nın istihdam artışının üzerinde olmuştur. (Werner,1999:8).
Ekonomik büyüme ile istihdam arasındaki ilişki daha derinlemesine değerlendirildiğinde, istihdam politikalarında başarılı olmuş ülkelere kıyasla, Almanya'nın benzer istihdam artışını yakalayabilmesi için daha yüksek ekonomik büyüme oranlarına ulaşması gerekmektedir.

İstihdam yaratma kapasitesi açısından Alman ekonomisinin diğer ekonomiler karşısındaki bu zorluğu, hemen hemen tüm AB ülkeleri için de geçerlidir. AB ülkelerinin GSYİH'daki büyüme oranları, ABD'nin GSYİH'daki büyüme oranına yaklaşmış olmakla birlikte, bu durum, AB ülkeleri açısından istihdam artışı yaratmamıştır. 1987-1997 yılları arasında AB'de ortalama GSYİH büyüme oranı %2.3 olurken, bu oran ABD'de %2.6 olmuştur. Aynı dönemde kişi başına büyüme oranı ise ABD'de %1.5 olurken, AB ortalaması %1.9'dur. AB ile ABD arasında GSYİH oranlarındaki yakınlığa rağmen, istihdam artışı açısından büyük farklılıklar vardır. Aynı dönemde ABD'de istihdam artışı %1.4 olurken, Almanya'da %0.05, Fransa'da %0.3, İspanya'da %0.9, İtalya'da %-0.3, İngiltere'de ise %0.6 olmuştur. ABD'nin istihdam artış oranını aşan tek ülke %2 ile Hollanda'dır. Kısaca benzer büyüme oranlarına karşın, AB ülkelerinin daha düşük istihdam artışı göstermeleri, Avrupa'da işsizlik sorununun makro ekonomik başarısızlıktan değil, işgücü piyasasının yeterli esnekliğe sahip olmamasından kaynaklandığının iddia edilmesine neden olmaktadır(TİSK,2001).

İstihdam Politikalarının Başarısında İki Farklı Yaklaşım

Nihayetinde son yıllarda istihdam politikalarında başarılı olan ülkeler değerlendirildiğinde, iki farklı yaklaşımın geçerlilik kazandığını belirtmek gerekir. Bu yaklaşımlardan birincisi, ABD ve İngiltere'nin önderliğini yaptığı güçlü piyasa ekonomisi yaklaşımıdır. İkinci yaklaşım ise özellikle Hollanda ve Danimarka'nın önderliğini yaptığı, sosyal tarafların güçlü işbirliğine dayalı yaklaşımıdır. Bu yaklaşım, Avrupa sosyal modeli olarak da adlandırılmaktadır. Güçlü piyasa ekonomisi yaklaşımında işçi sendikalarının etkinliği zayıflamakta, toplu sözleşme sürecinde ve özellikle ücret pazarlığında merkezi yapı belirleyici rolünü kaybetmekte, ücret farklılıkları artmakta, iş güvencesi yükümlülüklerinde katı düzenlemelerden kaçınılmakta ve işgücü piyasasında esnek düzenlemelere öncelik verilmektedir(Werner,1999:19).

Sosyal tarafların işbirliğine dayalı yaklaşımında en önemli özellik, küreselleşme sürecinde yoğun olarak tartışılan "dibe doğru yarış" olgusuna karşı koyulan dirençtir. Bu bağlamda her ne kadar harcamalar açısından ülkeler arasında farklılıklar olsa da, tüm Avrupa ülkeleri toplam ulusal üretimlerinin yaklaşık %25 ile %35'i arasını sosyal güvenlik harcamalarına ayırmaktadırlar. Bu anlayışın temelinde, Avrupa sosyal modelinin refah devletini devam ettirme arzusu bulunmaktadır. 1998 yılı itibariyle toplam ulusal üretim içerisinde sosyal harcamaların oranı AB ortalaması olarak %27.7 iken, İsveç'te %33.3 ile en yüksek orana ulaşmakta, İrlanda'da ise %16.1 ile en düşük oranı göstermektedir. Piyasa ekonomisi yaklaşımının Avrupa'da temsilcisi olan İngiltere ise %26.8 ile AB ortalamasının altında ve İrlanda ile Lüksemburg hariç sadece Güney Avrupa ülkelerinin üzerinde bir harcama yapmaktadır(Ferrera;Hemerijck;Rhodes,2001:174-175).

Yaklaşımların Ortak Özelliği: Güçlü Esneklik Anlayışı

Sosyal tarafların işbirliğine dayalı yaklaşımı ile piyasa ekonomisi yaklaşımı arasında ortak bir özelliğin etkin olduğunu ve konumuz açısından da önemle vurgulanması gerektiğini unutmamak gerekir. Bu ortak özellik, her iki yaklaşımında güçlü bir esneklik anlayışını benimsemesidir.
Piyasa ekonomisi yaklaşımında açıkça belirtilen, işgücü piyasasında esnek düzenlemelere öncelik verilmesi anlayışı, sosyal tarafların işbirliğine dayalı yaklaşımında da geçerlilik kazanmaktadır. Bu bağlamda AB'nin 1997 yılında Lüksemburg Avrupa Konseyi toplantısında ve Amsterdam Antlaşması'nda, üye devletlerin istihdamın artırılmasına yönelik politikalar geliştirme sorumluluğu açıkça ifade edilmiştir. Bu politikaların geliştirilmesin de ise kısıtlayıcı yasal düzenlemelerden kaçınmak ve işgücü piyasasının esnekleştirilmesi hedef olarak benimsenmiştir.
Her iki yaklaşımda da esneklik uygulamalarının farklı temeller üzerine oturduğunu unutmamak gerekir. Sosyal tarafların işbirliğine dayalı yaklaşımında, piyasa ekonomisi yaklaşımından farklı olarak, esneklik anlayışı taraflar arasındaki güç dengesini gözetme sorumluluğunu temel ilke olarak benimser.

İstihdam Politikalarında Esneklik Açılımları

İstihdam politikalarında son 15 yıl içerisinde başarılı olmuş ülkeler daha yakından değerlendirildiğinde, her ülkenin farklı nitelikler taşıyan uygulamalara yöneldiğini görmek mümkündür. Diğer bir ifadeyle, istihdam ve işsizlik sorunlarına yönelik açılımlarda tek bir politikanın geçerli olabileceğini ileri sürmek yanıltıcı olur. Her ülke kendi ekonomik ve sosyal yapılarının gerçeğini evrensel ölçütler içerisinde değerlendirmek ve uygun politikalar oluşturmak sorumluluğundadır.

Ancak, istihdam ve işsizlik sorunlarına yönelik politikaların hemen hemen her ülkede ortak özellikler taşıdığı da iddia edilebilir(Werner,1999:2). Bu ortak özellikler arasında; kapsamlı bir makro ekonomik politikanın oluşturulması, reformların sosyal tarafların tam bir fikir birliği ve desteği ile uygulanması, işgücü piyasasına yönelik düzenlemelerin mali ve sosyal politikalarla bütünlük içerisinde olması, yatırım ortamının mutlak iyileştirilmesi, ürün piyasalarının liberalizasyonu ve değişik boyutlarıyla esneklik uygulamaları dikkati çekmektedir.
Bu çalışma kapsamında sadece istihdam-işsizlik sorunlarına olumlu açılımlar getiren esneklik uygulamaları değerlendirilecek ve istihdam politikalarında başarılı olmuş ülkelerin öne çıkan esnekliğe yönelik düzenlemeleri incelenecektir.

Esnek İstihdamın Artan Önemi

a. Kısmi Süreli Çalışmanın Olumlu Etkisi

Günümüzde işgücü piyasasının vazgeçilmez bir unsuru olarak kabul edilen kısmi süreli çalışmanın istihdam artışı ile yakın ilişkisi olduğu açıktır. Ancak kısmi süreli çalışmanın aşırı yaygınlaşması, işgücü piyasasında tam zamanlı istihdam fırsatının fazla olmadığının bir göstergesi olarak da yorumlanabilir.

AB üyesi 6 ülkede işsizlik, kısmi süreli çalışma ve kadınların işgücüne katılım oranları değerlendirildiğinde, işsizlik oranları düşük olan ülkelerin aynı zamanda yüksek kısmi süreli çalışma oranlarına sahip oldukları görülmektedir. Örneğin, son yıllarda istihdam hacminde önemli ve istikrarlı artışlar gösteren Hollanda yaklaşık %3 ile en düşük işsizlik oranına sahip olurken, 1998 yılı itibariyle %40 ile en yüksek kısmi süreli çalışma oranına sahip olmuştur. Yine, %6 ile en düşük işsizlik oranına sahip olan İngiltere'de kısmi süreli çalışmanın oranı %24.9'dur. Diğer bir ifadeyle, 1998 yılı itibariyle AB üyesi 15 ülke içerisinde kısmi süreli çalışanların %36'sı Hollanda ve İngiltere'de istihdam edilmektedir(Fagan;Ward,2000:7). AB'de İngiltere dışında %20'nin üzerinde kısmi süreli istihdama sahip diğer iki ülke ise İsveç ve Danimarka'dır. AB üyesi 6 ülke arasında %16.1 ile en yüksek işsizlik oranına sahip İspanya'da ise kısmi süreli çalışma sadece %8.2'dir(Hoffmann;Walwei,2000:19). İrlanda'da ise ortalama haftalık çalışma süresi azalırken, kısmi süreli istihdamda önemli bir artış gözlenmiştir. İrlanda'da toplam istihdam içerisinde kısmi süreli çalışanların oranı, 1983 yılında %6.7 iken, 1997 yılında bu oran %12.3'e yükselmiştir. Kısaca, toplam istihdam içerisinde kısmi süreli çalışanların oranı, bu dönemde yaklaşık iki katına çıkmıştır. Özellikle 1983-1993 yılları arasında tam zamanlı istihdam azalırken toplam istihdamın artması, kısmi süreli çalışmanın artışına bağlanmaktadır(Boucher;Wickham,2002:38).

1996 yılında tüm çalışan kadınların %60'ının ve yaklaşık çalışan her 6 erkekten birinin kısmi süreli çalışma içerisinde bulunduğu Hollanda, sanayileşmiş ülkeler arasında kısmi süreli çalışma oranı en yüksek olan ülkedir. 1973 yılından bu yana kısmi süreli çalışma oranı %30'dan fazla artış gösterirken, en büyük pay yaklaşık %75 kısmi süreli çalışma oranı ile hizmetler sektöründe yaşanmıştır(Werner,1999:15).

Ancak unutulmaması gereken nokta, kısmi süreli çalışanların önemli bir kısmı bu çalışma biçimini tercih etmekle birlikte, çalışma süresinin kısalığından ve eksik istihdam edildiklerinden dolayı şikayet etmektedirler. Örneğin 1998 yılında yapılan bir anket çalışmasında, AB üyesi 15 ülke ile Norveç'te haftalık 20 saatin altında çalışan kısmi süreli çalışanların %46'sı çalışma sürelerinin kısalığından şikayet ederek, haftada en az 25 saat çalışmak istediklerini ifade etmişlerdir(Fagan;Ward,2000:13). Ancak çalışma sürelerinin kısalığından dolayı şikayetler olsa da, işgücünün arz-talep dengesi açısından kısmi süreli çalışma ile istihdam artışı arasında olumlu bir ilişki olduğu çok açıktır.

b. Belirli Süreli Hizmet Sözleşmelerinin Yaygınlaşma Eğilimi

Düşük işsizlik oranı ile kısmi süreli çalışma eğilimi arasındaki olumlu ilişki, belirli süreli hizmet sözleşmeleri açısından kurulamamaktadır. Belirli süreli hizmet sözleşmeleriyle yaratılan geçici çalışma işgücü piyasasının esnekliğini artırmaktadır. Ancak geçici çalışma, kısmi süreli çalışmada olduğu gibi ekonomik açıdan bir ihtiyaç artışını yansıtmamaktadır. Aksine, geçici çalışma işgücü piyasasındaki yetersiz esnekliğin bir yansıması olmakta ve özellikle de istihdama yönelik katı düzenlemelerden kaçınmak için kullanılmaktadır (Fagan;Ward,2000:8).

Bu bağlamda belirli süreli hizmet sözleşmeleri, işgücü piyasasının ve özellikle istihdamı koruma düzenlemelerinin katı olarak yorumlandığı İspanya ve Fransa gibi ülkelerde yaygınlık kazanmıştır. 1997 yılı itibariyle İspanya'da belirli süreli hizmet sözleşmeleri ile çalışanların toplam istihdamdaki oranı %33.6 olurken, bu oran Fransa'da %13.1 olmuştur (http://www.tisk.org.tr/yayinlar.asp?s=2). Gerçekten tam zamanlı çalışanların korunduğu, buna karşın geçici çalışanların yeterli korumaya sahip olmadığı Fransa'da, geçici çalışma 12 yıllık dönem içerisinde yaklaşık 3 kat artarak %13.1'e yükselmiştir(Milner,2001:331). Oysa, istihdamın korunmasına yönelik düzenlemelerin esnek özellikler taşıdığı İngiltere'de belirli süreli sözleşme ile çalışanların oranı, bir çok Avrupa ülkesinden daha düşüktür(Boucher;Wickham,2002:15).

Ücret Esnekliği Arayışı

Ücret esnekliğinin makro ve mikro olmak üzere iki ayrı yönüyle istihdam ve işsizlik üzerindeki etkisi büyüktür. Makro yönüyle ücret esnekliğinde, ücret düzeyleri belirlenirken iki farklı yöntem vardır. Bu yöntemlerden birincisinde, işletmeler işçi sendikaları ile karşılıklı pazarlık yaparak veya yönetim kararı ile doğrudan karar alarak ücret düzeylerini belirlemektedirler. İkinci yöntemde ise ücret düzeylerinin belirlenmesinde ulusal toplu pazarlık süreci etkindir. (http://www.tisk.org.tr/yayinlar.asp?s=2).

Makro düzeyde ücret esnekliğinin sağlanmasında, sosyal taraflar arası işbirliğinin güçlü olduğu, ulusal düzeyde toplu pazarlık süreciyle desteklenen işgücü piyasaları da etkilidir. Diğer bir ifadeyle, sosyal ortaklık küresel rekabetin yarattığı hızlı değişime uyum sağlayabilmektedir. Sosyal ortaklığın güçlü olduğu ülkelerin benimsediği stratejiler arasında ise, sosyal taraflar arasında uzun dönemli güven ilişkisinin güçlendirilmesi için çalışma konseylerinin etkinliğinin artırılması, toplu sözleşmelerin teşmilinin desteklenmesi, ücret istikrarının sağlanması, mesleki eğitime öncelik verilmesi ve ulusal rekabet gücünün artırılması sayılabilir(Ferrera;Hemerijck;Rhodes,2001:177).

Mikro ücret esnekliği ise bireysel ücretlerin yaş, nitelik ve bölgelere göre işgücü talebini ve değişik işgücü kategorilerinin değerini yansıtması anlamına gelir. Bu bağlamda mikro ücret esnekliğinin yetersizliği, ücret düzeyinin yükselmesine neden olurken, işgücü piyasasında özellikle düşük vasıflı işgücünün istihdamını zorlaştırmaktadır. Örneğin, asgari ücret düzeyinin yüksek tespit edilmesi veya toplu sözleşmelerdeki sınırlamalar ücret düzeyini yükseltirken, sermayenin işgücü yerine kullanılmasına veya işgücünün doğrudan azalmasına neden olabilmektedir(Modigliani;Fitoussi;Moro;Snower;Solow;Steinherr;Labini,1999:6).

Öte yandan ücretler konusunda özellikle önemli olan bir başka nokta, ücretler arasındaki farklılıklar ve bu farklılıkların zaman içerisindeki değişimidir. Ücretler arasındaki farklılıkların artması işletmelerin performansını olumlu etkilerken, işgücü piyasasına katılımı kolaylaştırmaktadır. Bu durum özellikle ABD'de açıkça gözlenmektedir(Walwei,1997:9). Ücretler arasında önemli farklılıkların olduğu ABD ile örneğin Danimarka karşılaştırıldığında, ABD'de düşük ücretle çalışanların %34'ü beş yıllık kıdem sonrasında ücret düzeyini yükseltemezken, ücret farklılıklarının çok daha az olduğu Danimarka'da bu oran sadece %6'dır(Grunberg,1999:484).

Nihayetinde makro ve mikro ücret esnekliği istihdam artışı açısından olumlu etki yaratır. Bu bağlamda merkezi veya ademi merkezi bir işgücü piyasası içerisinde makro ücret esnekliğini sağlamak ve bu temel üzerinde, mikro ücret esnekliğine yönelmek gerekir. Ancak mikro ücret esnekliğinde, özellikle düşük vasıflı işgücü açısından işsizlik yaratmayacak, fakat aynı zamanda gelir dağılımının bozulması sorununa neden olmayacak ücret düzeyinin belirlenmesi çok önemlidir. Bu noktada düşük ücret düzeyi üzerinden çalışanların desteklenmesi ve işgücüne değişen talep yapısına uygun nitelikler kazandırılmaya çalışılması çok önemlidir (http://www.tisk.org.tr/yayinlar.asp?s=2).

İstihdamın Korunmasında Esneklik

İstihdamın korunmasına yönelik düzenlemelerin etkileri ile esneklik açılımları, istihdam-işsizlik sorunlarına çözüm arayışlarında en tartışmalı konuları oluşturmaktadır. İstihdamın korunmasına yönelik katı düzenlemelerin kısa ve orta dönemde istihdamda dalgalanmayı hafiflettiği bilinmektedir. Ancak istihdamın korunmasına yönelik katı düzenlemelerin işgücüne katılım oranlarını düşürdüğü, özellikle genç ve kadın işgücü ile uzun süreli işsizlerin işgücü piyasasına girişlerini zorlaştırdığı ve hizmet sözleşmelerini çeşitlendirdiği konusunda güçlü göstergeler vardır(Walwei,1997:5).
İstihdamın korunmasına yönelik düzenlemelerle işsizlik arasındaki ilişkiyi değerlendiren çok sayıda çalışma yapılmış olmakla beraber, sonuçlara yönelik tam bir fikir birliği ortaya çıkmamıştır. Ancak OECD'nin 1994 yılında gerçekleştirdiği "Jobs Study" başlıklı çalışmasında, istihdamın katı düzenlemelerle korunmasının etkilerinin, diğer faktörlerin etkilerinden ayrıştırılmasına yönelik çok sayıda teknik kullanılarak, tutarlı bir sonuca ulaşılmaya çalışılmıştır. OECD'nin bu çalışmasına göre, istihdamın korunmasında katı düzenlemeleri tercih eden ülkelerde, istihdama katılımın düşük oranlarda olduğu tespit edilmiştir. Ayrıca bu çalışmada, tam zamanlı çalışanların istihdamının korunmasına yönelik katı düzenlemelerin, belirli süreli hizmet sözleşmelerini yaygınlaştıracağı ve uzun süreli işsizlerin istihdam olanaklarını kısıtlayacağı vurgulanmıştır. Çalışmada, yaygın bir işsizlik halinde, istihdamın korunmasına yönelik düzenlemelerin özellikle işgücü piyasasında zayıf konumda olanları ilk andan itibaren olumsuz etkileyeceği de ifade edilmiştir (http://www.tisk.org.tr/yayinlar.asp?s=2).

Öte yandan iş güvencesi ile işsizlik yardımı arasındaki ilişki değerlendirildiğinde, iş güvencesine yönelik katı düzenlemelerle, işsizlik yardımlarının yetersiz olduğu ülkelerde, iş güvencesinin istihdam içerisinde olanları korurken, işsizlerin istihdama katılımlarını zorlaştırdığı bilinmektedir. Oysa, iş güvencesinin daha esnek düzenlemeler içerdiği ve işsizlik yardımlarının da asgari yaşam standardını sağlayacak düzeyde olduğu ülkelerde, istihdam içerisinde olanlarla işsizler arasında daha adaletli bir dengenin kurulduğu gözlenmektedir. Örneğin Danimarka ve Hollanda'da, özellikle Akdeniz bölgesindeki ülkelere kıyasla, iş güvencesi daha esnek düzenlenirken, işsizlik yardımlarının asgari yaşam standardını sağlayacak düzeyde olması, işsizliğin azalmasına olumlu katkı sağlamıştır. (Ferrera;Hemerijck;Rhodes,2001:186).

Sonuç olarak önemi olan, ekonomik ve sosyal yapıyı dikkate alarak işgücü piyasasının etkinliğini koruyan ve geliştiren yasal düzenlemeleri hayata geçirmek ve toplam istihdamı artırmaktır. Kısaca, istihdamın korunmasına yönelik katı düzenlemelerin hakim olduğu, işsizlik sorununun aşılamadığı ve özellikle belirli süreli hizmet sözleşmelerinin yaygın olarak tercih edildiği ülkelerde, toplam istihdamın artırılması hedefi esnek düzenlemelerin benimsenmesini kaçınılmaz kılmaktadır.

Sosyal Güvencelerin Esnekliği

Refah devleti anlayışından vazgeçmeden istihdam yaratmak ve sosyal güvence sistemini bu anlayış içerisinde etkin kılmak çok önemlidir. Bu bağlamda sosyal harcamalar düzeyi tek başına istihdam performansının bir göstergesi değildir. Aksine istihdam açısından önemli olan sosyal güvence sisteminin harcama ve finansman yapısıdır(Ferrera;Hemerijck;Rhodes, 2001:182). Bu anlayışı benimseyen Hollanda ve Danimarka istihdamın artırılmasında başarılı ülkeler olarak gösterilebilir. Örneğin, Danimarka sadece gelir desteğini hedefleyen programlara harcama yapmak yerine, hem sosyal güvencelere, hem de aktif işgücü piyasası önlemlerine yönelik harcamalar arasında dengeli bir politika izleyerek, istihdamın artırılmasında diğer Avrupa ülkelerine kıyasla daha başarılı sonuçlar elde etmiştir(Ferrera; Hemerijck;Rhodes,2001:182).

Kuşkusuz çalışanların ve özellikle işçi sendikalarının sosyal güvencelerin esnekliğine yönelik düzenlemeleri desteklemeleri için işsizlere, işsizlik süresince önemli gelir kayıplarının yaşatılmamasına önem verilmektedir. Diğer bir ifadeyle, çalışanın istihdam içerisindeyken ücret ve ücret dışı elde ettiği kazanımlarla, işsiz kaldığı dönem içerisindeki kazanımları arasında çok büyük farklılıklar olmamaktadır.

Oysa, piyasa yaklaşımının hakim olduğu ABD ve İngiltere'de çalışanın istihdam içerisindeyken ücret ve ücret dışı elde ettiği kazanımlarla, işsiz kaldığı dönem içerisindeki kazanımları arasında önemli farklar vardır. Diğer bir ifadeyle, işsizler, işsizlik süresince önemli gelir kayıplarıyla karşılaşmaktadırlar. Örneğin, ABD'de işsizlik ödeneği son ücretin sadece %25 ile %35'i arasında değişirken, işsizlik ödeneğinden faydalanma süresi en fazla 26 haftadır. Bazı özel koşulların sağlanması durumunda ise işsizlik ödeneğinden faydalanma süresi 13 hafta uzatılabilmektedir. Ancak işsizlik ödeneğinden faydalanmak aynı zamanda sağlık sigortasından faydalanmayı garanti etmemektedir(Werner,1999:21)(Werner,1998:17). Böyle bir düzenleme işsizleri yeni iş aramaya zorlarken, uzun süreli işsizlik oranlarının da düşmesine neden olmaktadır. Ayrıca yeniden iş bulma fırsatını yakalayanların çoğunluğunun da önceki işlerine kıyasla daha düşük ücret düzeyinden işler buldukları gözlenmektedir. Amerikan ekonomisinin diğer ekonomilere kıyasla düşük vasıflı iş piyasasında çok çeşitli işler yaratma kapasitesinin yüksekliği, işsizlik sorunu açısından önemli bir avantaj olarak değerlendirilirken, daha düşük ücret düzeyinden çalışma zorunluluğu sosyal boyutlu önemli bir sorun olmaktadır. Kısaca, tüm bu düzenlemeler toplam istihdamın artırılmasında doğrudan etkili olmasa da, işgücü piyasasında uygun işlerin olması halinde işsizliğin azaltılması açısından çok önemlidir(Werner,1999:22).

Genel Değerlendirme

Nihayetinde her ülke kendi istihdam politikasını belirlerken tarihsel birikiminden, ekonomik ve sosyal yapılanmasından ve özellikle sosyal taraflar arasındaki güç dengesi ile sosyal tarafların uluslararası rekabete bağlı olarak değişen çevre koşullarını yorumlayışından etkilenmektedir.
Bazı Avrupa ülkelerinde işgücü piyasası reformlarının bütünlük içerisinde uygulanamaması sonucu, işsizlik sorunu çözümsüz bir olgu gibi değerlendirilmeye başlanmıştır. İspanya, Fransa ve İtalya bu anlamda başarılı olamayan ülkeler arasında sayılabilir. Örneğin, İspanya 1984 yılında hizmet sözleşmelerinin esnekleştirilmesini hedefleyerek işgücü piyasası reformlarına yönelmiş, ancak beklenen sonuçlar elde edilememiştir. Çünkü, hizmet sözleşmelerinin esnekleştirilmesi reformu ile belirli süreli hizmet sözleşmesi uygulaması hızla yayılırken, işletmeler belirli süre ile çalışanların sayısında sürekli değişiklik yaparak ve işten çıkarma maliyetlerini düşürerek, talepteki değişikliklere karşı kendilerini korumaya çalışmışlardır. Ancak bu politika, belirsiz süreli çalışanların işsizlik riskini azaltırken, ücret üzerindeki pazarlık güçlerini artırmıştır. Dolayısıyla İspanya'da hizmet sözleşmelerinin esnekleştirilmesi politikası, ücretlerin esnekleştirilmesini olumsuz yönde etkilemiştir. (Modigliani; Fitoussi; Moro; Snower; Solow; Steinherr; Labini, 1999:8). Fransa'da ise işgücü piyasasının esnekliğine yönelik çok sayıda düzenleme yapılmış ve özellikle yüksek asgari ücret ve vergi yükü ile ilgili istihdamı sınırlandırıcı etkiler ortadan kaldırılmaya çalışılmıştır. Ayrıca kısmi süreli çalışma ve iş paylaşımı gibi esnek istihdam biçimleri yasal düzenlemelerle desteklenmiştir (Modigliani; Fitoussi; Moro; Snower; Solow; Steinherr; Labini,1999:8). İsveç'te ise işgücü piyasasına yönelik çeşitli reform çalışmaları yapılmasına karşın, güçlü bir refah toplumu geleneğinin olması nedeniyle, işsizlere, işsizlik süresince önemli gelir kayıplarının yaşatılmaması, istihdam içerisinde olma arzusunu ve mücadelesini zayıflatmıştır.

İtalya'da da son yirmi yıl içerisinde istihdam-işsizlik sorunlarına çözüm amacıyla çok çeşitli yasal düzenlemeler yapılmıştır. Bu yasal düzenlemeler arasında kamu istihdam bürolarının yeniden yapılandırılması, özel istihdam bürolarının faaliyetlerine izin verilmesi, kısmi süreli çalışma gibi esnek istihdam uygulamalarının desteklenmesi, ücret dışı işçilik maliyetlerinin düşürülmesi, toplu işçi çıkarmaya yönelik düzenlemeler ve çalışma sürelerinin azaltılması sayılabilir. Ancak tüm bu yasal düzenlemelere karşın İtalya'da işsizlik sorunu hafifletilememiştir.

Öte yandan işgücü piyasası reformlarının belirli bir modele dayalı olarak, bütünlük içerisinde uygulandığı ve dolayısıyla istihdam-işsizlik sorunlarına çözüm oluşturmada başarılı sonuçlar elde eden ülkeler de vardır. Bu ülkeler arasında Hollanda, Danimarka, İrlanda ve İngiltere öncelikle sayılabilir.

1990'ların sonlarına kadar istihdamla ilgili AB direktiflerine büyük oranda direnç gösteren İngiltere, piyasa ekonomisi anlayışına bağlı olarak işgücü piyasasının esnekleştirilmesini ve istihdamın artırılmasını hedeflemiştir. Doğal olarak bu anlayış içerisinde, İngiltere'de esnek istihdam içerisinde olanların tam zamanlı çalışanlarla görece olarak eşit haklara sahip olmalarını sağlayacak düzenlemeler konusunda hızlı gelişmeler yaşanmamıştır. Bu bağlamda işçi sendikaları ve bireysel olarak çalışanlar Avrupa Topluluk Hukuku çerçevesinde mahkemelere başvurmuşlar ve esnek istihdam ile ilgili bazı konularda haklar elde etmişlerdir. (Fagan;Ward,2000:29-30).

Hollanda ise 1970'li yılların sonlarında yaşanan yüksek işsizlik sorununun aşılmasında, sosyal taraflar arasında güçlü işbirliği anlayışını vurgulayan Avrupa sosyal modelini temel dayanak noktası olarak kabul etmiştir. Bu bağlamda sosyal taraflar istikrarlı bir ekonomik büyüme sürecini ortak hedef olarak benimserlerken, istihdamın artırılmasına yönelik düzenlemeler her zaman öncelikli olmuştur. Bu anlayış içerisinde kısmi süreli istihdam başta olmak üzere, tüm esnek istihdam biçimleri yaygın olarak desteklenmiştir. Kuşkusuz bu destek, tüm çalışanların görece olarak eşit haklarla korunması temelinde sağlanmıştır.

İrlanda'da ise işgücü piyasasına yönelik reformların gerçekleşmesinde üç unsur etkili olmuştur. Bu unsurlar; yasal düzenlemeler, toplu sözleşmeler ve sosyal taraflar arasındaki güçlü işbirliğidir. İrlanda, sosyo-ekonomik politikaların belirlenmesinde etkili olan iç ve dış dinamiklerin çok hızlı değiştiğini görerek, farklı düşüncelere sahip sosyal tarafların bir araya gelmesini sağlamış ve geniş katılımlı sosyal ortaklık modeli geliştirmiştir. Bu modelin İrlanda'nın başarısına yaptığı en önemli katkı, politikaların belirlenmesinde ve uygulanmasında esneklik sağlamasıdır(Boucher;Wickham,2002:4).

Danimarka'nın da istihdam politikalarında başarılı olmasını sağlayan nedenler arasında istikrarlı ekonomik büyüme sürecinin yakalanması, sosyal güvencelere yönelik harcama ve finansman yapısının yeniden düzenlenerek, istihdamın kısıtlanmasına yönelik sonuçlar yaratacak tercihlerden kaçınılması, geleneksel olarak işgücüne katılım oranının yüksekliği, aktif işgücü piyasası önlemlerine ağırlık verilmesi ve işgücü piyasasının esnekleştirilmesi sürecinde soysal güvencelerin zayıflatılmaması öncelikle sayılabilir.

İstihdam politikalarında başarısız olan ülke örnekleri değerlendirildiğinde, işgücü piyasasına yönelik kısmi reform uygulamalarının ve kısıtlayıcı kurumsal ve yasal düzenlemelerin istihdam politikalarında başarıyı engellediği ve işsizlik sorununun aşılmasını zorlaştırdığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan istihdam politikalarında başarılı olan ülkeler değerlendirildiğinde, her ne kadar bu ülkelerin kendilerine özgü politikalar geliştirdiği vurgulansa da, uygulanan politikalarda ortak yaklaşımlar bulunduğunu ileri sürmek yanıltıcı olmayacaktır.

Bu ortak yaklaşımları belirtmek gerekirse;

Ø İstihdam politikaları kapsamlı bir makro ekonomik yaklaşım ile birliktelik içermektedir. Politikalar bütünlüğünün eksikliği ise istihdam-işsizlik sorunlarına ancak kısmi çözümler getirmektedir.
Ø Mali ve para politikaları dikkatli kullanılarak yatırım ve tüketim ortamı iyileştirilmektedir. Ancak güçlü bir bütçenin oluşturulması gerçeği unutulmamaktadır.
Ø Mal ve hizmet piyasaları serbestleştirilmektedir. Her ne kadar serbestleşme kısa dönemde istihdamda bir daralmaya neden olsa da, uzun dönemde işgücü piyasasının etkinliğini olumlu yönde etkilemektedir.
Ø Merkezi ücret pazarlığı sistemi esnekleştirilmekte ve değişen koşullara uyumun hızla sağlanabilmesi için ademi merkezi yapı güçlendirilmektedir.
Ø Ücret esnekliğinin yanı sıra ücretlerde önemli artışlar da yaşanmamaktadır.
Ø Ücret dışı maliyetlerin düşürülmesi tüm istihdam politikalarında önemli bir tartışma konusu olmakla birlikte, vazgeçilemeyen bir düzenlemedir.
Ø İşgücü piyasasında ücret farklılıklarının oluşturulması da bir diğer tartışma konusudur. Ancak ücret farklılıklarının yönetiminde, ülkelerin kendilerine özgü koşulları itibariyle değişik yaklaşımlar vardır. (Werner,1999:19-20).

Sonuç olarak 1980 sonrası istihdam politikalarının oluşturulmasında ve toplam istihdamın artırılmasına yönelik çözüm arayışlarında, işgücü piyasasının yeniden yapılandırılması en çok tartışılan konu ve belki de en fazla tercih edilen yaklaşım olmuştur. Bu bağlamda işgücü piyasasının yeniden yapılandırılması, IMF ve Dünya Bankası'nın çalışmalarında ikinci jenerasyon reformlar olarak tanımlanmaktadır(Tella;MacCulloch,2003).
İşgücü piyasasının yeniden yapılanması ve esneklik ile istihdam-işsizlik ilişkisini değerlendiren çok fazla çalışma bulunmamaktadır. Açıkça, esneklik ile istihdam-işsizlik ilişkinin değerlendirilmesinde iddialı olmak mümkün olmadığı gibi yanıltıcı da olabilir. En azından bilmekteyiz ki, istihdam ve işsizlik olguları ülkeler açısından hem içsel, hem de dışsal çok çeşitli faktörün etkisi altındadır. Bu nedenle birbirine benzer ve hatta aynı politikaların uygulamada farklı sonuçlar yarattığı bir gerçektir.

İşgücü piyasasının esnekleştirilerek yeniden yapılandırılması, istihdam-işsizlik sorunlarını hafifletici ve belki de çözüme yönelten açılımlar ortaya koymaktadır. Bu bağlamda esneklik yaklaşımını reddetmek mümkün değildir. Ancak önemli olan esnekliğin benimsenmesi tartışmasının ötesinde, hangi anlayış içerisinde esneklik yaklaşımının etkin kılınacağıdır. İstihdam politikaları açısından piyasa ekonomisi anlayışının da, Avrupa sosyal modelinin de olumlu sonuçlar yarattığı ifade edilebilir. Ancak bu iki anlayışın ortak özelliği olan esneklik yaklaşımı farklı çerçeveler içerisinde uygulanmaktadır. Bu noktada ülkeler gelenekleri ve sosyo-ekonomik yapıları gereği bir esneklik yaklaşımı geliştirmek zorundadırlar.
Kanımca ülkemizin ekonomik ve sosyal yapılanması, kurumsal gelişimi, sosyal tarafların görece olarak zayıf da olsa birlikte yaşama arzusu, AB üyeliği hedefi ve piyasa ekonomisi anlayışını benimseyen ülkelerin yaşadığı sosyal sorunlar açısından Avrupa sosyal modelinin vurgu yaptığı istihdam politikalarını ve esneklik yaklaşımını dikkate alması daha uygun olacaktır.

Kaynakça

Ashiagbor, D. (2001); "EMU and the Shift in the European Labour Law Agenda: From 'Social Policy' to 'Employment Policy'"; European Law Journal; Vol:7; No:3; September; pp.311-330.

Berthold, N.; Fehn, R. (2001); "Labour Market Policy in the New Economy"; Conference on Economic Policy in the 'New Economy'; Kiel Institute of World Economics; Paderborn; No:48; May 15-16; pp.1-36.

Blien, U.; Litzel, N.; Möller, J. (2000); "The Development of European Labour Markets"; Institute for Employment Research; Labour Market Research Topics; No:42; pp.1-52.

Boucher, G.; Wickham, J. (2002); "Flex.Com-Flexibility and Competitiveness: Labour Market Flexibility, Innovation and Organisational Performance"; Irish National Report March/July; Employment Research Centre; Department of Sociology; Trinity College Dublin; Ireland; pp.1-67.

European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (2001); "Employment Through Flexibility: Squaring the Circle"; Summary Report; Dublin; pp.1-6.

Fagan; C.; Ward; K. (2000); "Regulatory Convergence? Nonstandard Work in the UK and The Netherlands"; Conference on Nonstandard Work Arrangements in Japan, Europe and the United States; August 25-26, Michigan, USA; pp.1-72.

Ferrera, M.; Hemerijck, A.; Rhodes, M. (2001); "The Future of the European 'Social Model' in the Global Economy"; Journal of Comparative Policy Analysis:Research and Practice ; Vol:3; pp.163-190.

Grunberg, I. (1999); "Jobs for All: What Have We Learnt Since the Social Summit?"; UNESCO; No:162; pp.483-491.

Henning, A. N. (2001); "Flexible Qualification-A Key to Labour Law?"; The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations; Vol:17; No:1; Spring; pp.101-115.

Hoffmann, E.; Walwei, U. (2000); "The Change in Work Arrangements in Denmark and Germany: Erosion or Renaissance of Standards?"; First Draft; Conference on Nonstandard Work Arrangements in Japan, Europe and the United States; August 25-26, Michigan, USA; pp.1-46.

Houseman, S.; Osawa, M. (2000); "The Growth of Nonstandard Employment in Japan and the United States: A Comparision of Causes and Consequences"; First Draft; Conference on Nonstandard Work Arrangements in Japan, Europe and the United States; August 25-26, Michigan, USA; pp.1-54.

http://www.newwork.com/Pages/Contributors/Sarfati/Socialdialogue.html(18.01.2003).

http://www.lex.unict.it/dml-online/archivio/numero1/online/zoppoli.html(18.01.2003).

http://www.tisk.org.tr/yayinlar.asp?s=2(18.01.2003).

Milner, S. (2001); "Globalisation and Employment in France: Between Flexibility and Protection?"; Modern & Contemporary France; Vol:9; No:3; pp.327-337.

Modigliani, F.; Fitoussi, J.; Moro, B.; Snower, D.; Solow, R.; Steinherr, A.; Labini, P. (1999); "An Economists' Manifesto on Unemployment in the European Union"; Free University of Bozen; School of Economics; Bolzano, Italy; Working Paper; No: 1; pp.1-19.

Tella, R.; MacCulloch, R. (2003); "The Consequences of Labour Market Flexibility: Panel Evidence Based on Survey Data"; Yayınlanmamış

Makale.
Walwei, U. (1997); "Flexibility of Employment Relationships: Possibilities and Limits"; Institute for Employment Research; Labour Market Research Topics; No:22; pp.1-13.

Walwei; U.; Werner; H. (2000); "Back to Work: The Renaissance of the Dutch Labour Market"; Michael Dauderstadt and Lothar Witte (edt.); Work and Welfare in the Enlarging Euroland; Friedrich-Ebert-Stiftung; International Policy Analysis Unit; Bonn; pp.31-49.

Werner, H. (1998); "Labour Market Trends in the United States-Lessons We Can Learn"; Institute for Employment Research; Labour Market Research Topics; No:25.

Werner, H. (1999); "Countries With Successful Employment Policy-What is Behind Their Success?"; Institute for Employment Research; Labour Market Research Topics; No:33; pp.1-22.